Capital Control

ผู้เขียน: ดร.ชินวุฒิ์ เตชานุวัตร์ และธนัชพร นันทาภิวัธน์

Capital Control 
มาตรการควบคุมเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ คืออะไร?
ตีพิมพ์ในนิตยสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนพฤษภาคม 2556
 

Capital control หรือ มาตรการควบคุมเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ คืออะไร?

Capital control เป็นมาตรการที่ใช้ควบคุมเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ โดยพยายามจัดการกับขนาดและสัดส่วนของเงินทุนเคลื่อนย้าย รวมถึงจำกัดการไหลเข้าออกของทุน เพื่อลดความผันผวนของอัตราดอกเบี้ยและอัตราแลกเปลี่ยนจากการเปลี่ยนแปลงของปริมาณเงินในตลาดการเงิน การลงทุนในระยะสั้นเพื่อเก็งกำไร และการลงทุนทางตรง (Foreign direct investment :FDI) ทั้งนี้ เนื่องจากปัญหาทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่มักเกิดจากการเคลื่อนย้ายเงินทุนในระยะสั้น ดังนั้น การควบคุมเงินทุนจึงเน้นไปที่เงินทุนเคลื่อนย้ายระยะสั้น  โดยการควบคุมมีทั้งทางตรง(administrative หรือ direct control) และทางอ้อม (market-based หรือ indirect control)

มาตรการ Capital control สามารถทำได้ในลักษณะใดบ้าง?

Capital control สามารถทำได้สองลักษณะดังนี้คือ

ทางตรง เป็นการจำกัดปริมาณเงินโดยตรง โดยรัฐหรือธนาคารกลางจะออกกฎให้นักลงทุนและ/หรือสถาบันการเงินปฏิบัติตาม ตัวอย่างเช่น ประเทศมาเลเซีย ในปี 1989-1995 ห้ามชาวต่างชาติซื้อพันธบัตรที่มีอายุต่ำกว่า 1 ปี รวมถึงทำการแยกตลาดเงินในประเทศ (onshore market) และตลาดเงินนอกประเทศ (offshore market) หรือในกรณีของไซปรัส ในปี 2013 ซึ่งเกิดวิกฤติสถาบันการเงินและได้ออกมาตรการจำกัดการถอนเงินฝากออกจากธนาคารและจำกัดการนำเงินออกนอกประเทศเป็นการชั่วคราว

ทางอ้อม เป็นการใช้มาตรการเพื่อลดแรงจูงใจในการเคลื่อนย้ายเงินทุนเข้าออก สามารถทำได้หลายลักษณะ ยกตัวอย่างเช่น ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา ซึ่งในกรณีประเทศไทย ในช่วงต้นปี 1997 ได้ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนสองอัตราหรือ "two-tier currency market" คือการแยกตลาดเงินตราในประเทศออกจากตลาดเงินตราต่างประเทศ และการเก็บภาษีเงินทุนเคลื่อนย้าย เช่นในกรณีประเทศบราซิล ในปี 2008-2011 รวมถึงการกำหนดให้นักลงทุนต้องสำรองเงินตราต่างประเทศที่นำเข้ามาส่วนหนึ่ง ในกรณีประเทศชิลีและโคลัมเบียช่วงทศวรรษ 1990 และประเทศไทยที่มีการประกาศใช้ในช่วงปลายปี 2006 (รูปที่ 1)

Capital control ที่เคยใช้ในประเทศไทย ปี ค.ศ. 2006 มีลักษณะอย่างไร?

ในปี 2006 เงินบาทแข็งค่าขึ้นมากเมื่อเทียบกับดอลลาร์สหรัฐฯ โดยมีสาเหตุมาจากเงินลงทุนระยะสั้นที่ไหลเข้าเพื่อเก็งกำไรจำนวนมาก ธนาคารแห่งประเทศไทยจึงได้พยายามแทรกแซงค่าเงินและใช้มาตรการควบคุม ยกตัวอย่างเช่น ควบคุมเงินบาทของผู้มีถิ่นฐานนอกประเทศ โดยกำหนดให้สถาบันการเงินไม่ออก/ขายตั๋วแลกเงินสกุลเงินบาทให้แก่ผู้มีถิ่นที่อยู่นอกประเทศทุกอายุสัญญา แต่ยังไม่ค่อยมีประสิทธิภาพ จึงได้ใช้ Capital control ในการควบคุมให้ธนาคารพาณิชย์ดำรงเงินสำรองนำเข้าระยะสั้น โดยใช้ในช่วงระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น ปัจจุบันประเทศไทยมีดัชนีค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้นร้อยละ 6.7 (ณ วันที่ 19 เมษายน 2013) จากสิ้นปี 2012 จากเงินทุนจากต่างประเทศที่ไหลเข้ามาในประเทศจำนวนมากขึ้น และทำให้ประเทศไทยประสบปัญหาค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้นมากที่สุดในรอบ 16 ปีนับจากปี 1997 ทำให้มีการถกเถียงกันว่าธนาคารแห่งประเทศไทยควรจะใช้ Capital control ในการแก้ปัญหาค่าเงินบาทหรือไม่

มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ต่อ Capital control เป็นอย่างไร?

ในช่วงทศวรรษ 1980 กระทั่งก่อนเกิดวิกฤติเศรษฐกิจสหรัฐฯ ซึ่งต่อเนื่องถึงเศรษฐกิจยุโรป นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่มักมองว่า Capital control ขัดกับแนวคิดตลาดเสรี ซี่งมองว่าเงินทุนควรมีการเคลื่อนย้ายโดยเสรี เพื่อให้เงินถูกนำไปใช้ประโยชน์ในเศรษฐกิจหรือตลาดที่มีความต้องการเงินทุนมากที่สุด ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดที่ว่าประเทศกำลังพัฒนาจะได้รับประโยชน์จากการเคลื่อนย้ายเงินทุนเสรี อย่างไรก็ดี ในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจเอเชีย (1997) มีบางประเทศนำ Capital control มาใช้เพื่อป้องกันเงินทุนไหลออก กล่าวคือ ประเทศมาเลเซีย ในปี 1999  มีการเก็บภาษีหลายอัตราของเงินทุนไหลออกในอัตราร้อยละ 30 ของเงินทุนที่ไหลออกภายใน 7 เดือน เก็บอัตราร้อยละ 20 ภายใน 9 เดือน และร้อยละ 10 ใน 9-12 เดือน ซึ่งภายหลังเปลี่ยนแปลงเป็นเก็บในอัตราร้อยละ 30 ภายใน 1 ปี และหากมากกว่านั้นจะเก็บในอัตราร้อยละ 10

ในระยะหลังมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ต่อ Capital control เปลี่ยนแปลงไป โดยแนวคิดที่ว่า Capital control เป็นมาตรการที่มีความจำเป็นโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจเพื่อป้องกันการลุกลามของปัญหาเริ่มปรากฎเด่นชัด  และ IMF ยังเห็นว่าเป็นมาตรการที่ประเทศเกิดใหม่อาจนำมาพิจารณาใช้ (The Liberalization and Management  of Capital Flows: An Institutional View, November 2012) โดยในช่วงปลายทศวรรษ 2000 ซึ่งเกิดวิกฤติการเงินในสหรัฐฯ และธนาคารกลางสหรัฐฯ มีมาตรการผ่อนคลายทางการเงิน (Quantitative Easing: QE) เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ ทำให้เงินทุนปริมาณมากหลั่งไหลเข้ามาในเอเชียและละตินอเมริกา หลายประเทศจึงใช้มาตรการควบคุมเงินไหลเข้าเพื่อป้องกันและชะลอการแข็งค่าของเงิน เช่น บราซิลและอินโดนีเซีย นอกจากนี้บางประเทศในยูโรโซนที่ประสบปัญหาภาคธนาคารได้มีมาตรการควบคุมเงินทุนไหลออก เช่นกรณีไซปรัส

ข้อควรระวังของการใช้ Capital control คืออะไร?

Capital control มักถูกนำมาใช้ในช่วงที่มีกระแสเคลื่อนย้ายเงินทุนสูง ซึ่งส่งผลต่อความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน หรือความสามารถในการดำเนินนโยบายการเงินผ่านอัตราดอกเบี้ย ในกรณีที่เป็นมาตรการสกัดกั้นเงินทุนไหลเข้า Capital control จะสามารถลดการแข็งค่าของเงิน เมื่อใช้ภายในระยะเวลาที่เหมาะสม แต่หากใช้ในระยะเวลามากเกินไป จะทำให้ภาคเอกชนขาดความเชื่อมั่นในการเข้ามาลงทุนในประเทศ เนื่องจาก Capital control เพิ่มต้นทุนธุรกรรมการเงินให้กับภาคเอกชน และส่งผลให้อุปทานในตลาดเงินลดลงทำให้นักลงทุนรายเล็กไม่สามารถเข้าถึงตลาดเงินทุนได้และยังบิดเบือนการตัดสินใจของภาคเอกชน นอกจากนี้ภาคเอกชนยังอาจหาช่องทางการลงทุนใหม่เพื่อหลบเลี่ยงมาตรการควบคุมดังกล่าว

รูปที่ 1 :ตารางเปรียบเทียบมาตรการของแต่ละประเทศ

ที่มา: การรวบรวมโดย EIC