ปัญหาภาวะโลกร้อนและมาตรการราคาคาร์บอน

ผู้เขียน: ดร. ยรรยง ไทยเจริญ

เผยแพร่ในโพสต์ทูเดย์ คอลัมน์ทิศทางแห่งประเทศไทย วันที่ 7 พฤศจิกายน 2018

เมื่อเดือนที่แล้ว คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change: IPCC) ของสหประชาชาติออกรายงานพิเศษเตือนถึงผลกระทบของภาวะโลกร้อน พร้อมระบุว่า โลกเหลือเวลาอีกไม่ถึง 15 ปีที่จะควบคุมอุณหภูมิไม่ให้สูงเกิน 1.5 องศาเซลเซียสเหนือระดับอุณหภูมิก่อนยุคอุตสาหกรรม (pre-industrial level) ไม่เช่นนั้นโลกจะประสบภัยพิบัติทางธรรมชาติในวงกว้าง โดย IPCC เสนอว่าเราควรเร่งลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกผ่านมาตรการที่หลากหลายและครอบคลุมทุกภาคส่วน เช่น การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน การเพิ่มการใช้พลังงานหมุนเวียน การลดการปล่อยคาร์บอนในภาคขนส่ง และการกักเก็บคาร์บอน

การกำหนดนโยบายทั้งด้านการผลิตและการใช้พลังงาน เป็นปัจจัยสำคัญที่จะผลักดันให้เกิดการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในแต่ละประเทศ โดยจำเป็นต้องใช้เครื่องมือทางนโยบายที่หลากหลาย โดยหนึ่งในนโยบายที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางว่าจะส่งผลให้เกิดการลดการปล่อยคาร์บอนได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือ มาตรการราคาคาร์บอน (Carbon Pricing) ที่กำหนดต้นทุนการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์  ซึ่งจะสร้างแรงจูงใจในการลดการปล่อยคาร์บอนในกระบวนการผลิตและพฤติกรรมการบริโภค รวมทั้งกระตุ้นให้เกิดการลงทุนในเทคโนโลยีสะอาด

มาตรการราคาคาร์บอนที่ใช้อย่างแพร่หลายมี 2 แนวทาง หนึ่งคือ ระบบซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme: ETS) โดยรัฐจะออกใบอนุญาตจำกัดปริมาณการปล่อยก๊าซแล้วผู้ปล่อยสามารถนำใบอนุญาตมาแลกเปลี่ยน (cap-and-trade) ในตลาดคาร์บอน กล่าวคือ ผู้ที่ปล่อยก๊าซในจำนวนน้อยกว่าเกณฑ์ที่กำหนดสามารถเอาส่วนเหลือไปขายให้กับผู้ที่ปล่อยเกินเกณฑ์ที่กำหนด ซึ่งราคาซื้อขายของใบอนุญาตนั้นจะเป็นไปตามกลไกตลาด อีกแนวทางหนึ่งคือ การเก็บค่าปล่อยคาร์บอนผ่านระบบภาษี (Carbon Tax) เป็นการกำหนดราคาการปล่อยคาร์บอนโดยตรงตามปริมาณที่ปล่อยจากการผลิตหรือบริโภคสินค้า

อย่างไรก็ตาม ต้องถือว่ามาตรการราคาคาร์บอนยังมีการบังคับใช้อยู่ในวงจำกัด รายงานของ World Bank ระบุว่าปัจจุบันมาตรการราคาคาร์บอนที่มีอยู่ครอบคลุมราว 20% ของการปล่อยคาร์บอนทั้งหมดในโลก เนื่องจากการกำหนดราคาคาร์บอนเพิ่มต้นทุนทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมที่ถูกบังคับใช้มาตรการนี้และส่งผลต่อค่าครองชีพในประเทศ ดังนั้นการออกมาตรการราคาคาร์บอนจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงเสียงสนับสนุนจากประชากรในประเทศ โดยองค์ประกอบสำคัญ คือ การสร้างความตระหนักรู้ถึงความสำคัญของการลดก๊าซเรือนกระจกคู่กับการนำรายได้จากมาตรการเหล่านี้มาใช้ช่วยเหลือกลุ่มธุรกิจและครัวเรือนที่ได้รับผลกระทบ รวมทั้งเพื่อสร้างแรงสนับสนุนจากสาธารณชน เช่น นอร์เวย์ที่นำรายได้จากภาษีคาร์บอนมาลดภาษีเงินได้นิติบุคคล และใช้สนับสนุนนโยบายเทคโนโลยีพลังงานสะอาด และสวิตเซอร์แลนด์ที่นำส่วนหนึ่งของรายได้จากภาษีคาร์บอนคืนภาษีให้กับภาคครัวเรือน โดยในปี 2017 ชาวสวิตเซอร์แลนด์ได้รับภาษีคืนจากนโยบายภาษีคาร์บอนราว 68 ฟรังก์สวิสต่อคนเท่าๆกัน ซึ่งถือเป็นตัวอย่างของการออกแบบมาตรการที่มีส่วนช่วยสร้างแรงสนับสนุนในวงกว้างอย่างต่อเนื่อง และสอดคล้องกับบริบทของแต่ละประเทศ

นอกจากนี้ การกำหนดระดับที่เหมาะสมของภาษีและปริมาณการปล่อยคาร์บอนเป็นความท้าทายหลักในการออกแบบมาตรการราคาคาร์บอน หากภาษีต่ำเกินไปหรือ cap สูงเกินไปจะไม่ก่อให้เกิดแรงจูงใจในการลดการปล่อยคาร์บอน ในทางกลับกันหากราคาสูงเกินไปหรือ cap ต่ำเกินไปก็จะทำให้ต้นทุนสูงและเกิดผลกระทบต่ออุตสาหกรรมและเศรษฐกิจโดยรวมได้  หลายๆประเทศจึงเริ่มบังคับใช้มาตรการราคาคาร์บอนในอุตสาหกรรมที่มีอัตราปล่อยก๊าซคาร์บอนสูง เช่น โรงไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิล อุตสาหกรรมเคมีภัณฑ์ ปูนซีเมนต์ และเหล็ก เพื่อจำกัดผลกระทบของมาตรการและเพื่อทดลองกฎเกณฑ์และกลไกของระบบ ETS ก่อนจะขยายการบังคับใช้ไปสู่อุตสาหกรรมอื่นๆ นอกจากนี้การจำกัดขอบเขตของการบังคับใช้มาตรการราคาคาร์บอนก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งในการเริ่มจัดตั้งตลาด เช่น จีนที่เริ่มทดลองตลาดคาร์บอนใน 7 มณฑล ครอบคลุมอุตสาหกรรมเป้าหมาย ตั้งแต่ปี 2013 เพื่อทดลองกลไกตลาดและหาบทเรียนเพื่อนำไปออกแบบตลาดในระดับประเทศต่อไป

สำหรับไทย ภาครัฐได้มีนโยบายลดก๊าซเรือนกระจกลงร้อยละ 20 ภายในปี 2030 (เทียบกับกรณีที่ไม่ทำนโยบายเพิ่มเติม) ผ่านเป้าหมายการลดความเข้มข้นของการใช้พลังงานและการเพิ่มสัดส่วนการใช้พลังงานหมุนเวียน ในส่วนของมาตรการราคาคาร์บอน ไทยเองมีการเริ่มทำในรูปแบบของการซื้อขายสิทธิในการปล่อยคาร์บอนแบบสมัครใจ (Voluntary ETS) ที่เปิดให้องค์กรและภาคเอกชนเข้าร่วมกันลดการปล่อยคาร์บอน ในอนาคต เราอาจต้องพิจารณาใช้มาตรการราคาคาร์บอนในวงกว้างมากขึ้น เพื่อบรรลุเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกที่ตั้งไว้ โดยควรยึดบทเรียนจากประสบการณ์ต่างประเทศข้างต้นที่ชี้ว่า แม้บริบทอาจแตกต่างกัน แต่เงื่อนไขร่วมสำคัญต่อความสำเร็จของนโยบายราคาคาร์บอน คือ การได้รับความเชื่อถือจากสาธารณชนทั้งด้านหลักการและการออกแบบมาตรการที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม บนพื้นฐานของข้อมูลและการวิเคราะห์ที่มีคุณภาพและเป็นที่ยอมรับ