ผู้เขียน: เกษมสุข ทักษาดิพงศ์
การอุดหนุน ( Subsidies)
ตีพิมพ์ในนิตยสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนกันยายน 2555
เกษมสุข ทักษาดิพงศ์
|
"กิตติรัตน์ ยันโครงการรับจำนำ ไม่ใช่การอุดหนุน มั่นใจไม่ขัดเกณฑ์ดับเบิลยูทีโอ พาณิชย์พร้อมชี้แจงเจ้าหน้าที่สหรัฐ ระบุคู่แข่งได้ประโยชน์จากราคาข้าวในตลาดโลกเพิ่มขึ้นและไทยไม่มีแผนระบายข้าวราคาต่ำ" ที่มา: โพสต์ทูเดย์ (10 สิงหาคม 2555) |
การอุดหนุนคืออะไร และแตกต่างจากการทุ่มตลาดอย่างไร ?
การอุดหนุน (Subsidies) หมายถึง การที่เอกชนได้รับผลประโยชน์ทางตรงและทางอ้อมจากรัฐหรือองค์กรที่ได้รับมอบหมายจากรัฐ ดังนั้นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงิน เช่น การให้เงินสนับสนุน การลดหรือละเว้นภาษี การให้กู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าตลาด การเลื่อนเวลาชำระหนี้ และที่ไม่ใช่ด้านการเงิน เช่น บริการนอกเหนือจากสาธาณูปโภคพื้นฐาน การสนับสนุนทางวิชาการ ล้วนแล้วแต่เป็นการอุดหนุนทั้งสิ้น เพราะฉะนั้น โครงการรับจำนำข้าวจึงเป็นการอุดหนุนประเภทหนึ่งที่มีรูปแบบคล้ายกับการกำหนดราคาขั้นต่ำเนื่องจากชาวนาสามารถนำข้าวมาจำนำได้ในราคาสูงกว่าตลาด(และคงไม่มีใครมาไถ่ข้าวคืนกลับไป) ซึ่งชาวนาได้รับประโยชน์จากส่วนต่างราคาที่เกิดขึ้นจากนโยบายของภาครัฐนั่นเอง
ส่วนการทุ่มตลาด (Dumping) เป็นการกระทำโดยตั้งใจหรือไม่ได้ตั้งใจเพื่อขายสินค้าในราคาต่ำกว่าปกติ จึงสรุปได้ว่าการขายสินค้าในราคาที่ต่ำกว่าปกติ(ไม่ว่าราคานั้นจะต่ำหรือสูงกว่าต้นทุนก็ตาม) อันเกิดจากการล้างสต๊อกสินค้าส่วนเกิน การประหยัดจากขนาด (Economies of Scale) หรือจากกลยุทธ์เพื่อกำจัดคู่แข่งในตลาด นับเป็นการทุ่มตลาดทั้งสิ้น และหากยึดตามแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกัน Greg Mastel การอุดหนุนจากภาครัฐก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของการทุ่มตลาดแบบ Government-supported Dumping อีกด้วย
แล้วการอุดหนุนในลักษณะไหนที่ขัดต่อข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศ ?
ถึงแม้การอุดหนุนจะสามารถทำได้หลายรูปแบบ แต่ใช่ว่าการอุดหนุนทุกประเภทนั้นขัดต่อข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศเสมอไป โดยการอุดหนุนนั้นจะมีความผิดก็ต่อเมื่อเข้าเงื่อนไข 3 ประการ ประการแรก เป็นการอุดหนุนโดยเฉพาะเจาะจงต่อผู้ผลิต อุตสาหกรรม ภูมิภาค เพื่อการส่งออกหรือเพื่อทดแทนการนำเข้า ประการต่อมา ผู้ที่ได้รับการอุดหนุนจะต้องได้รับประโยชน์จากการอุดหนุนนั้น และประการสุดท้าย อุตสาหกรรมภายในประเทศผู้นำเข้าหรือส่งออกสินค้าได้รับความเสียหายจากการอุดหนุนนั้น
ดังนั้นหากการอุดหนุนนั้นเป็นการอุดหนุนต้องห้าม (Prohibited Subsidies/Red Light Subsidies) ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อเพิ่มปริมาณการส่งออกหรือลดการนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมจะถือว่ามีความผิดทันที เนื่องจากทำให้อุตสาหกรรมภายในประเทศได้รับประโยชน์ในขณะที่อุตสาหกรรมประเทศอื่นเสียหายอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในทางกลับกันหากการอุดหนุนนั้นไม่ก่อให้เกิดความเสียหายก็ไม่ถือว่ามีความผิดแต่อย่างใด ซึ่งเรียกว่าเป็นการอุดหนุนที่อาจถูกตอบโต้ได้ (Actionable Subsidies/Yellow Light Subsidies) อย่างไรก็ดี การอุดหนุนบางประเภทสามารถทำได้ (Non-Actionable Subsidies/Green Light Subsidies) ได้แก่ ความช่วยเหลือด้านวิชาการ ความช่วยเหลือแก่ภูมิภาคที่เสียเปรียบ และความช่วยเหลือเพื่อส่งเสริมให้ปฏิบัติตามข้อบังคับด้านสิ่งแวดล้อม
หากผิดข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศแล้วจะเกิดอะไรขึ้น ?
เมื่อมีการพิสูจน์แล้วว่าอุดหนุนนั้นมีความผิดจริง ประเทศที่อุตสาหกรรมภายในได้รับความเสียหายสามารถใช้มาตรการตอบโต้ต่อประเทศที่มีการอุดหนุนโดยเลือกใช้ได้สองแนวทางตามข้อตกลง WTO ว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures: SCM) สำหรับแนวทางแรกคือการเก็บอากรตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing Duties: CVD) ซึ่งอากรดังกล่าวจะถูกเรียกเก็บเป็นอัตราต่อหน่วยเพิ่มเติมจากภาษีนำเข้าปกติ โดยอัตราดังกล่าวคิดจากประโยชน์ที่ได้รับหรือความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนนั้น แล้วแต่ว่าอัตราใดจะต่ำกว่ากันเพราะการเก็บอากรดังกล่าวมีเป้าหมายเพียงเพื่อขจัดความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนเท่านั้น ส่วนแนวทางที่สองคือการเข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาท ซึ่งเป็นการเรียกร้องให้ประเทศที่มีการอุดหนุนหยุดให้ความช่วยเหลือในทันทีมิเช่นนั้นแล้วอาจถูกเก็บอากรตอบโต้การอุดหนุนในภายหลังได้ อย่างไรก็ตามประเทศที่เสียหายอาจเลือกใช้วิธีการอื่นในการตอบโต้แทน เช่น การตัดสิทธิพิเศษทางศุลกากร (Generalized System of Preferences: GSP) การห้ามส่งสินค้าออก (Embargo) เป็นต้น[1]
โครงการรับจำนำข้าวผิดกติกาของ WTO หรือไม่ ?
ในกรณีโครงการจำนำข้าวเป็นการอุดหนุนเพื่อช่วยเหลือชาวนาภายในประเทศ แต่เนื่องจากประเทศผู้ผลิตและส่งออกข้าวอื่นอาจได้รับผลกระทบจากโครงการจำนำข้าวของไทย โครงการดังกล่าวจึงเหมือนเป็นการอุดหนุนที่อาจถูกตอบโต้ได้ ดังนั้น หากรัฐบาลยังสามารถระบายสต๊อกข้าวได้ในราคาที่เหมาะสมกับสภาพตลาดก็ยังถือว่าการรับจำนำข้าวของรัฐบาล "ไม่ฝ่าฝืนข้อกฎการค้าระหว่างประเทศแต่อย่างใด" อย่างไรก็ดี หากรัฐบาลต้องระบายสต๊อกข้าวออกไปด้วยราคาที่ต่ำและส่งผลให้อุปทานของข้าวในตลาดโลกมีมากจนทำให้เกิดภาวะราคาตกต่ำซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายต่ออุตสาหกรรมข้าวของประเทศอื่นแล้ว ประเทศไทยอาจจะเผชิญกับมาตรการตอบโต้ ดังนั้นการระบายสต๊อกข้าวจึงมีบทบาทสำคัญในการกำหนดว่าโครงการจำนำข้าวจะนำไปสู่มาตรการตอบโต้หรือไม่
ถ้าสหรัฐฯ ตอบโต้ด้วยการตัด GSP สินค้าไทยจะได้รับผลกระทบมากน้อยเพียงใด ?
ด้วยเหตุที่ GSP เป็นการให้สิทธิพิเศษโดยความสมัครใจของประเทศผู้ให้ ดังนั้นสหรัฐฯ อาจเลือกการตอบโต้โครงการรับจำนำข้าวของไทยด้วยการตัด GSP โดยปัจจุบันสินค้าเกษตรและสินค้าอุตสาหกรรมไทยได้รับสิทธิดังกล่าวกว่า 3,400 รายการ สำหรับสินค้าส่งออกสำคัญที่อาจได้รับผลกระทบสูงหากถูกตัดสิทธิ์ ได้แก่ ยางล้อรถบรรทุก(HS401120) ถุงมือยาง(HS401519) อาหารปรุงสำเร็จอื่น(HS210690) และส่วนประกอบเครื่องปรับอากาศ(HS841590) เป็นต้น เนื่องจากสินค้ากลุ่มนี้มีมูลค่าการส่งออกและส่วนแบ่งตลาดในสหรัฐฯ ค่อนข้างสูงที่ยังได้รับการผ่อนผันอยู่ ผู้ผลิตจึงควรเตรียมพร้อมล่วงหน้าเพื่อรับมือหากถูกตัด GSP จริงอย่างเช่นการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตเพื่อคงความสามารถในการแข่งกันต่อไป
[1] เหตุการณ์เหล่านี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วเพื่อบีบให้ประเทศคู่กรณีมีท่าทีอ่อนข้อลง ตัวอย่างเช่น สหรัฐฯตัด GSP เนื่องจากไทยใช้สิทธิเหนือสิทธิบัตรยา (Compulsory Licensing: CL) หรือในกรณีข้อพิพาทเกาะเตียวหยู จีนห้ามส่งออกแร่หายากไปยังญี่ปุ่นทำให้ได้รับผลกระทบต่ออุตสาหกรรมเทคโนโลยีขั้นสูงเป็นอย่างมาก
