รู้จักกับ ม.28 พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ

รัฐบาลจะหาแหล่งเงินจากไหนเดินหน้ามาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นตามที่แถลงนโยบายไว้ โดยเฉพาะโครงการ Digital wallet ที่คาดว่าจะใช้วงเงินถึง 560,000 ล้านบาท ขนาดราว 3% ของวงเงินงบประมาณรัฐบาล หรือมีขนาดพอ ๆ กับการขาดดุลงบประมาณประจำปีเลยทีเดียว หลายกระแสมองเห็นถึงความเป็นไปได้ของการใช้แหล่งเงินตามช่องทาง ม.28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 บทความนี้ชวนมาทำความรู้จักกับกฎหมายนี้แบบย่อกันค่ะ

ม.28 พ.ร.บ.วินัยการเงินและการคลังของรัฐ คืออะไร ?

ม.28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินและการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เป็นเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการควบคุมไม่ให้รัฐบาลดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy) ได้โดยไม่มีลิมิต ซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของคณะรัฐมนตรีและไม่จำเป็นต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ดังที่เคยเกิดขึ้นกับหลายนโยบายในอดีตมาแล้ว เช่น โครงการรับจำนำข้าว โครงการพักหนี้เกษตรกร โดยสาระสำคัญของ ม.28 กำหนดไว้ว่า

1. รัฐบาลสามารถมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการไปก่อนได้ แต่ต้องเข้าข่ายว่าทำไปเพื่อต้องการฟื้นฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพหรือยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือเพื่อช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบจากสาธารณภัยหรือการก่อวินาศกรรม

2. รัฐบาลจะรับภาระชดเชยค่าใช้จ่ายหรือรายได้ที่สูญเสียไปของหน่วยงานรัฐจากการดำเนินการตามนี้ทีหลัง โดยคณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาภาระทางการคลังของรัฐที่อาจเกิดขึ้นทั้งในปัจจุบันและอนาคต ผลกระทบต่อการดําเนินงานของหน่วยงานรัฐที่ได้รับมอบหมายไป และแนวทางการบริหารจัดการภาระการคลังของรัฐบาลเอง

3. ภาระที่รัฐต้องรับชดเชยค่าใช้จ่ายหรือรายได้ที่สูญเสียไปของหน่วยงานรัฐนั้น จะมียอดคงค้างทั้งหมดรวมกันได้ไม่เกินอัตราที่คณะกรรมการวินัยการเงินการคลังกำหนด ซึ่งปัจจุบันคณะกรรมการฯ นี้ได้กำหนดเพดานไว้ที่ 32% ของงบประมาณประจำปี ขยายเพดานจากเดิมที่ 30% มาเป็น 35% ในเดือน พ.ย. 2021 เพื่อรองรับภาระการคลังที่เกิดจากการใช้นโยบายกึ่งการคลังมากขึ้นในช่วงโควิด ต่อมาภายหลังได้ปรับลดเพดานให้ต่ำลงมาเหลือ 32% ตั้งแต่เดือน ส.ค. 2022

4. ให้หน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินนโยบายตามมาตรานี้ (รวมถึงที่ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลก่อนกฎหมายนี้บังคับใช้) จัดทําประมาณการต้นทุนทางการเงินและการบริหารจัดการที่รัฐจะต้องรับภาระทั้งหมดสําหรับกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการนั้น ๆ และแจ้งต่อคณะกรรมการฯ และกระทรวงการคลัง

นอกจากนี้ ม.29 ยังระบุให้หน่วยงานของรัฐข้างต้นจัดทําบัญชีสําหรับการดําเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการที่ได้รับมอบหมายแยกต่างหากจากบัญชีการดําเนินงานทั่วไป และเสนอรายงานผลการดําเนินการต่อคณะรัฐมนตรี เปิดเผยให้สาธารณชนทราบ รวมทั้งเผยแพร่ผ่านทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์อีกด้วย

ขนาดภาระผูกพันทางการคลังจาก ม.28 และนัยต่อเสถียรภาพการคลัง

รายงานความเสี่ยงทางการคลัง ปีงบประมาณ 2022 ได้เปิดเผยภาระการคลังตาม ม. 28 ที่น่าสนใจดังนี้

• ในปีงบประมาณ 2022 รัฐบาลได้อนุมัติโครงการใหม่ตาม ม.28 เพิ่มเติม รวม 210,039 ล้านบาท จากมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร ผู้ประกอบการรายย่อย และผู้มีรายได้น้อย คิดเป็น 89% 8% และ 3% ของยอดรวมภาระผูกพันตาม ม.28 ของรัฐ ตามลำดับ
• ยอดภาระผูกพันตาม ม.28 ณ สิ้น ก.ย. 2022 รวมทั้งสิ้น 1,039,920 ล้านบาท คิดเป็น 33.35% ของ งบประมาณรายจ่ายปี 2022 อยู่ภายในเพดานที่กำหนด (หรือมีขนาดราว 6% ของ GDP) แบ่งได้เป็นส่วนที่นับเป็นหนี้สาธารณะแล้ว 206,409 ล้านบาทหรือราว 20% และส่วนที่เหลืออีก 80% อยู่ระหว่างการรอบันทึกเป็นหนี้สาธารณะ แบ่งได้เป็นภาระผูกพันที่อยู่ระหว่างรอการชดเชยจากรัฐบาล 58% และภาระผูกพันที่รัฐบาลยังไม่รับรู้ 22% (รูป 1)
  
  
  
• ภาระการคลังจากมาตรการกึ่งการคลังที่ผ่านมาส่วนใหญ่ดำเนินการผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) มีสัดส่วนสูงถึง 85% ของภาระคงค้างตาม ม.28 ทั้งหมด (และได้นับเป็นหนี้สาธารณะแล้ว 20%) รองลงมาคือ บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) 9% และ ธนาคารออมสิน 4%
• รัฐบาลตั้งงบรายจ่ายเพื่อชำระคืนภาระผูกพันตาม ม.28 คิดเป็น 2.7% ของงบประมาณปี 2022 เพื่อคุมไม่ให้ยอดรวมภาระผูกพันเกินเพดานที่กำหนด ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของงบชำระคืนหนี้และภาระผูกพันจากการดำเนินนโยบายในอดีต ซึ่งรวม ๆ แล้วมีขนาดราว 12.35% ของงบประมาณปี 2022 หรือกว่าครึ่งหนึ่งของงบลงทุนรัฐบาล
  
  

นัยของ ม.28 ต่อเสถียรภาพทางการคลัง

1. ภาระผูกพันทางการคลังจากนโยบายกึ่งการคลังที่รัฐบาลอนุมัติให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการไปหลายปีก่อนหน้านี้ กว่าจะเห็นผลกระทบต่อหนี้สาธารณะค่อนข้างช้าและต่ำกว่าภาระที่เกิดขึ้นจริง แม้ภาระผูกพันทางการคลังจะเกิดขึ้นทันทีตั้งแต่รัฐบาลอนุมัติให้ดำเนินมาตรการกึ่งการคลัง แต่ผลกระทบต่อหนี้สาธารณะจะเกิดขึ้นต่อเมื่อบันทึกนับเป็นหนี้สาธารณะ และมีการทยอยตั้งงบประมาณจ่ายชำระคืนหน่วยงานของรัฐนั้น ๆ ในภายหลัง

2. อัตราการชดใช้คืนภาระผูกพันทางการคลังตาม ม.28 ของรัฐบาลผ่านการจัดสรรงบประมาณประจำปีภายหลังเฉลี่ยได้ราว 10% ของยอดคงค้างแต่ละปีเท่านั้น ซึ่งมีสัดส่วนเพียง 3-4% ของงบประมาณประจำปีในช่วงที่ผ่านมา สะท้อนกำลังในการชำระคืนหนี้ของรัฐบาลที่ไม่สูงนัก ส่งผลให้ยอดคงค้างภาระตาม ม.28 ยกไปต้นงวดของปีงบประมาณใหม่มีมูลค่าค่อนข้างสูง เหลือวงเงินสำหรับดำเนินนโยบายกึ่งการคลังใหม่เพิ่มอีกในปีถัดไปได้ไม่มาก นอกจากจะมีการเสนอขยายเพดาน ม.28 ออกไปอีกครั้ง หากมีเหตุผลจำเป็นเข้าข่ายตามที่กฎหมายนี้ระบุไว้

3. รายงานความเสี่ยงทางการคลังปี 2022 ได้ระบุไว้ว่า ควรดำเนินโครงการตาม ม.28 เท่าที่จำเป็น และจัดลำดับความสำคัญโครงการ รวมถึงการพิจารณาปรับลดกรอบเพดานให้กลับไปที่เดิม 30% ของวงเงินงบประมาณประจำปี ในโอกาสแรกที่ทำได้ เพราะการดำเนินการเช่นนี้อาจกระทบพื้นที่การคลังในอนาคตและสร้างภาระให้หน่วยงานของรัฐ เพราะต้องสำรองจ่ายเงินไปก่อน หากโครงการใดต้องดำเนินการทุกปีและสามารถวางแผนล่วงหน้าก็อาจพิจารณาบรรจุไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี

“ความโปร่งใสทางการคลัง” จึงเป็นหัวใจสำคัญของการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังตาม ม.28 เพราะจะช่วยให้รัฐบาลและสาธารณชนทราบถึงความจำเป็นและความคุ้มค่าในการดำเนินนโยบาย รวมถึงต้นทุนการคลังนอกงบประมาณ แผนการชำระคืนหน่วยงานของรัฐ ต้นทุนค่าเสียโอกาสของทรัพยากรเงินทุนของหน่วยงานของรัฐ ตลอดจนผลกระทบต่อหนี้สาธารณะที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต ซึ่งนับเป็นภาระของคนไทยทุกคนทุกเจนที่จะต้องร่วมจ่ายคืนภาระผูกพันทางการคลังก้อนนี้ในที่สุด



อ้างอิง

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2566) “รายงานความเสี่ยงทางการคลัง ประจำปีงบประมาณ 2565” กระทรวงการคลัง. มิถุนายน 2566.  

** บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนบุคคล จึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัด ** 

________
เผยแพร่ในนสพ.ไทยรัฐคอลัมน์ “บางขุนพรหมชวนคิด” ฉบับวันที่ 30 กันยายน 2023