U.S. Debt Ceiling

ผู้เขียน:  เกษมสุข ทักษาดิพงศ์

U.S. Debt Ceiling
เพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกา
ตีพิมพ์ในนิตยสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนพฤศจิกายน 2556

 หนี้สาธารณะของสหรัฐฯ คืออะไร ? ทำไมจึงต้องมีเพดาน?

หนี้สาธารณะในความหมายทั่วไปนั้นหมายถึงภาระหนี้ทั้งหมดของรัฐบาลอันเกิดจากการจัดหาบริการสาธารณะไว้เพื่อรองรับความต้องการของส่วนรวม โดยนิยามของหนี้สาธารณะในแต่ละประเทศต่างมีขอบเขตที่แตกต่างกันไป สำหรับในสหรัฐอเมริกา หนี้สาธารณะหมายถึงหนี้สินที่รัฐบาลกลาง (federal government) กู้ยืมมาใช้จ่ายในกิจกรรมต่างๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยนอกจากการกู้ยืมมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณตามปกติแล้ว ยังรวมถึงหนี้สินที่ก่อขึ้นเพื่อใช้จ่ายในส่วนของสวัสดิการสังคมและภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากการก่อหนี้อีกด้วย

แล้วทำไมหนี้สาธารณะถึงต้องมีเพดาน? ปกติแล้วการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะนั้นมีไว้เพื่อรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาลในภาพรวมไม่ให้เกิดการก่อหนี้สะสมให้อยู่ในระดับที่สูงเกินไปจนอาจเป็นปัญหาต่อการบริหารจัดการหนี้ของรัฐบาลและเกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจในวงกว้างได้ ทั้งนี้ การกำหนดเพดานหนี้สาธารณะในสหรัฐฯ เกิดขึ้นครั้งแรกในปี 1917 จากกฎหมาย Second Liberty Bond Act โดยเริ่มแรกจะเป็นการจำกัดขนาดของหนี้ที่มาจากการออกตราสารหนี้เพียงไม่กี่ประเภทเท่านั้น ก่อนที่จะขยายขอบเขตของเพดานหนี้สาธารณะให้ครอบคลุมแหล่งที่มาของเงินกู้ยืมทุกประเภทในปี 1939   

เพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ แตกต่างกรอบหนี้สาธารณะของไทยอย่างไร ?

เพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ และกรอบหนี้สาธารณะของไทยมีความแตกต่างในด้านของการกำหนดรูปแบบของเพดาน โดยเพดานหนี้สาธารณะในสหรัฐฯ จะมีลักษณะเป็นการกำหนดวงเงินสูงสุดที่กฎหมายให้อำนาจรัฐบาลก่อหนี้ได้ (debt outstanding limit) ซึ่งอยู่ราว 16.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ก่อนที่จะมีการขยายเพดานหนี้สาธารณะตามมติของสภาคองเกรสในช่วงกลางเดือนตุลาคมที่ผ่านมา ในขณะที่กรอบหนี้สาธารณะของไทยเป็นส่วนหนึ่งของกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยเป็นการกำหนดสัดส่วนระดับหนี้สาธารณะคงค้างต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือจีดีพีซึ่งสะท้อนถึงรายได้ทั้งหมดของประเทศ โดยปัจจุบันกำหนดอยู่ที่ระดับ 60% ของจีดีพีซึ่งเป็นตัวเลขเดียวกันกับข้อกำหนดตามสนธิสัญญา Maastricht¹ ของกลุ่มประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป

ทำไมสหรัฐฯ จึงต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะขึ้นอีกครั้งหนึ่ง ?

เนื่องจากกระทรวงการคลังสหรัฐฯ (U.S. Department of Treasury) ประเมินว่าในวันที่ 17 ตุลาคมที่ผ่านมา รัฐบาลจะเหลือเงินคงคลังอยู่เพียง 3 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และรายรับของรัฐบาลในช่วงที่เหลือของเดือนนั้นอาจไม่เพียงพอหากมีการใช้จ่ายที่ไม่ได้คาดคิดขึ้นมา ทำให้หลายฝ่ายเกิดความกังวลว่ารัฐบาลอาจไม่สามารถชำระคืนดอกเบี้ยให้กับเจ้าหนี้ตั้งแต่วันที่ 31 ตุลาคมเป็นต้นไป จึงเกิดความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้ของรัฐบาลสหรัฐฯ เป็นครั้งแรก

อย่างไรก็ดี ในช่วงคืนวันที่ 16 ตุลาคมที่ผ่านมาตามเวลาท้องถิ่น สภาคองเกรสได้ข้อสรุปในการแก้ไขปัญหาเพดานหนี้สาธารณะในครั้งนี้ โดยยอมผ่านร่างกฎหมายในการขยายเพดานหนี้สาธารณะออกไปถึงวันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2014 (รูปที่ 1) หลังจากที่ก่อนหน้านี้ได้ใช้การยกเลิกเพดานหนี้สาธารณะชั่วคราวไปในช่วงวันที่ 4 กุมภาพันธ์ จนถึงวันที่ 19 พฤษภาคมที่ผ่านมาภายใต้กฎหมาย "No Budget, No Pay Act of 2013"

ปัญหาเพดานหนี้ของสาธารณะสหรัฐฯ ที่ผ่านมาแสดงให้เห็นถึงข้อจำกัดด้านใดบ้าง ?

แม้ว่าการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ จะเป็นการเปิดช่องทางให้สภาคองเกรสสามารถเข้าไปควบคุมการใช้จ่ายรัฐบาลทางอ้อมนอกเหนือจากกระบวนการตั้งงบประมาณตามปกติเพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลังและเป็นการแสดงความรับผิด (accountability) ต่อสาธารณะ แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงที่ผ่านมาก็ได้แสดงให้เห็นถึงข้อจำกัดของเพดานดังกล่าวอย่างน้อยสองประการ

ประการแรก เพดานหนี้สาธารณะนั้นเป็นการจำกัดการก่อหนี้ใหม่ แต่ภาระการใช้จ่ายภาครัฐปัจจุบันเป็นผลมาจากนโยบายในอดีต ทำให้บางครั้งอาจนำไปสู่ความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ได้หากระดับหนี้สาธารณะเต็มเพดานจนไม่สามารถก่อหนี้เพิ่มได้อีก ในขณะที่รัฐบาลมีเงินคงคลังไม่เพียงพอต่อการใช้จ่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งการชำระคืนดอกเบี้ยจ่ายที่ไม่สามารถเลื่อนการจ่ายเงินออกไปได้ซึ่งต่างจากการชำระคืนเงินต้นจากการออกพันธบัตรใหม่ทดแทนพันธบัตรเดิม (bond rollover) จนทำให้รัฐบาลสหรัฐฯ ถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating) และส่งผลกระทบต่อต้นทุนการกู้ยืมของทั้งรัฐบาลและกลับมาเป็นปัญหาในภายหลังได้อีก

ประการต่อมา ความเสี่ยงจากการตกลงเรื่องเพดานหนี้สาธารณะในสภาคองเกรสที่อาจไม่สำเร็จ ยังมีแนวโน้มทำให้เกิดความผันผวนในตลาดการเงินทั่วโลกจากการเปลี่ยนแปลงในมูลค่าพันธบัตรสหรัฐฯ และค่าเงินดอลลาร์สหรัฐฯ (valuation adjustment) ได้

ดังนั้น แม้ว่าการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะจะเป็นเครื่องมือหนึ่งที่สามารถควบคุมฐานะการเงินของรัฐบาลได้ แต่ก็ควรพิจารณาถึงเงื่อนไขหรือข้อจำกัดที่เกิดขึ้นในขณะนั้นด้วยว่าจะเกิดผลกระทบใดตามมาหรือไม่ ถ้าเกิดผลกระทบตามมา การปรับกฎเกณฑ์เพดานหนี้สาธารณะให้มีเหมาะสมก็อาจเป็นทางเลือกที่ดีกว่า

รูปที่ 1: ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาก่อนจะมีการประกาศขยายเพดานหนี้สาธารณะครั้งล่าสุด สหรัฐฯ มีการปรับขึ้นเพดานหนี้สาธารณะมาแล้วทั้งหมด 9 ครั้ง และยกเลิกเพดานหนี้สาธารณะชั่วคราวมาแล้ว 1 ครั้ง

¹ สนธิสัญญาดังกล่าวระบุว่ารัฐบาลของกลุ่มประเทศสมาชิกสามารถขาดดุลงบประมาณได้ไม่เกิน 3% ของจีดีพีเท่านั้น และต้องรักษาระดับหนี้สาธารณะคงค้างให้ไม่เกิน 60% ของจีดีพี