Geopolitical challenges facing international organizations : ความท้าทายต่อองค์การระหว่างประเทศในยุคภูมิรัฐศาสตร์โลกตึงเครียด

"This spirit of solidarity is very much needed in these difficult economic times. Our role at the IMF is to bring our members together to address global challenges."

Kristalina Georgieva, กรรมการจัดการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF Managing Director)

เศรษฐกิจโลกในยุคที่เผชิญความเสี่ยงข้ามชาติมากมาย

เศรษฐกิจโลกในปัจจุบันเผชิญความเสี่ยงข้ามชาติมากมายที่ต้องพึ่งพาการร่วมมือของชาติต่าง ๆ ในการแก้ปัญหา ไม่ว่าจะเป็น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การป้องกันและรับมือโรคระบาด และความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ อย่างไรก็ดี การที่ทุกประเทศจะเห็นพ้องในขั้นตอนการแก้ปัญหานั้น เป็นเรื่องที่ท้าทายมาก เนื่องจากแต่ละประเทศมีมุมมองต่อความเสี่ยงเหล่านี้ที่ไม่เหมือนกันและยังมีศักยภาพการรับมือปัญหาเหล่านี้ที่ไม่เท่ากันอีกด้วย

ด้วยเหตุนี้ การแก้ปัญหาความเสี่ยงข้ามชาติบ่อยครั้งจำเป็นต้องพึ่งพาองค์การระหว่างประเทศ (International organization) ซึ่งเป็นองค์การที่จัดตั้งจากความร่วมมือของรัฐบาลประเทศต่าง ๆ ภายใต้ข้อตกลงเดียวกัน เป็นเวทีรับฟังมุมมองจากทุกประเทศและหารือทางแก้ไขปัญหา สอดคล้องกับคุณค่าและกฎเกณฑ์สากลที่ได้ตกลงร่วมกันไว้ องค์การระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจที่ได้ยินกันบ่อย ๆ ในสื่อมีมากมาย เช่น องค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) และธนาคารโลก (World Bank) องค์การเหล่านี้มีหน้าที่สำคัญในการพัฒนาความเป็นอยู่ของประชากรโลก การรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจและระบบการเงินโลก รวมถึงการแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศ จึงนับว่ามีบทบาทสำคัญยิ่งในการประสานความร่วมมือของประเทศต่าง ๆ ในระบบเศรษฐกิจโลก

อย่างไรก็ตาม การดำเนินการขององค์การเหล่านี้ในช่วงที่ผ่านมาเผชิญอุปสรรคมากยิ่งขึ้นจากสถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์โลกที่ตึงเครียดขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะระหว่างสหรัฐฯ และจีน ซึ่งเป็นผู้สนับสนุนเงินทุนที่สำคัญต่อองค์การเหล่านี้แต่กลับมีมุมมองที่ขัดแย้งกันในหลาย ๆ เรื่อง จึงทำให้กลไกการทำงานภายในองค์การต้องหยุดชะงักลงหรือล่าช้าออกไปมาก กระทบต่อประสิทธิภาพการทำงานและประเทศสมาชิกอื่น ๆ ในที่สุด ซึ่งเห็นได้ว่าปัญหานี้มีนัยสำคัญมากต่อระบบเศรษฐกิจโลก จึงนำไปสู่คำถามที่ว่า “บทบาทขององค์การระหว่างประเทศในอนาคตจะเป็นอย่างไร ?” บทความนี้จะขอแนะนำตัวอย่างความท้าทายทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ World Trade Organization, International Monetary Fund และ World Bank กำลังเผชิญอยู่ และสรุปความท้าทายทางภูมิรัฐศาสตร์ต่อบทบาทขององค์การเหล่านี้ในอนาคต 

World Trade Organization

WTO มีหน้าที่สำคัญข้อหนึ่ง คือการรับฟังคำอุทธรณ์จากประเทศสมาชิกและหาหนทางแก้ไขข้อพิพาททางการค้า โดยกลไกปกติจะเริ่มด้วยการนัดหารือระหว่างประเทศคู่กรณี (Consultation) หากยังไม่สามารถหาข้อสรุปได้ ก็จะไปสู่ขั้นตอนการจัดตั้งคณะกรรมการ (Panel) เพื่อจัดทำรายงานและการวินิจฉัย ถ้าหากประเทศคู่กรณีประสงค์อุทธรณ์คำวินิจฉัย ก็จะไปสู่ขั้นตอนการรับฟังโดยองค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body) ซึ่งสามารถยืนยันหรือปรับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการได้¹ ทั้งนี้ Appellate Body จะประกอบด้วยสมาชิก 7 ราย และการรับฟังคำอุทรณ์จำเป็นต้องใช้สมาชิกขั้นต่ำ 3 ราย

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ของสหรัฐฯ ในช่วงปี 2017 ได้ขัดขวางขั้นตอนการแต่งตั้งสมาชิกใหม่ของคณะกรรมการนี้ไว้ โดยอ้างว่า Appellate Body ใช้อำนาจเกินขอบเขตตามข้อตกลงและมีการตีความข้อตกลงที่ไม่สอดคล้องกับความประสงค์ของประเทศสมาชิก² ซึ่งเป็นมุมมองที่สหรัฐฯ มีมาก่อนหน้ารัฐบาลประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์อยู่แล้ว ส่งผลให้ Appellate Body มีจำนวนสมาชิกไม่เพียงพอต่อการดำเนินการและหยุดชะงักไปในที่สุดจนถึงปัจจุบันนี้ ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯ กับ WTO ที่เกิดขึ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งในการทวีความรุนแรงของมหากาพย์สงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯและจีน และมุมมองของสหรัฐฯ ว่า จีนใช้มาตรการที่ไม่เป็นไปตามกลไกตลาด (Non-market practices) ซึ่งส่งผลลบต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ

ในโลกปัจจุบันที่แต่ละประเทศมีแนวโน้มจะใช้มาตรการกีดกันทางการค้ามากขึ้นเพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศของตนหรือเพื่อรักษาความได้เปรียบทางเทคโนโลยี WTO จึงจัดว่าเป็นหนึ่งในองค์การที่มีความสำคัญในการผลักดันให้การค้าโลกเป็นไปอย่างเสรี ซึ่งจะเป็นผลบวกต่อการพัฒนาเศรษฐกิจโลกในระยะยาว ทุกประเทศสมาชิกจึงควรหารือกันเพื่อเร่งแก้ปัญหาการหยุดชะงักของ Appellate Body ผ่านการรับฟังความกังวลของแต่ละประเทศสมาชิกเพื่อหาข้อสรุปที่ทุกฝ่ายยอมรับได้ 

International Monetary Fund

บทบาทสำคัญของ IMF ต่อเศรษฐกิจโลกประการหนึ่ง คือการให้เงินกู้แก่ประเทศที่มีความเปราะบางด้านเสถียรภาพการคลังและเสถียรภาพต่างประเทศ ตัวอย่างเช่น ประเทศที่มีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศต่ำจนไม่เพียงพอต่อการนำเข้าสินค้าและชำระหนี้สาธารณะ นำไปสู่ค่าเงินที่ผันผวนรุนแรง เป็นต้น บทบาทของ IMF ในเรื่องนี้นับว่ามีความสำคัญมากขึ้นเรื่อย ๆ เนื่องจากระดับหนี้สาธารณะในหลายประเทศทั่วโลกได้พุ่งสูงขึ้นมากจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของภาครัฐในช่วง COVID-19 ขณะที่ภาวะการเงินตึงตัวขึ้นมากในปีที่ผ่านมาตามการปรับขึ้นดอกเบี้ยของธนาคารกลางทั่วโลกเพื่อปราบเงินเฟ้อ ทำให้หลายประเทศเผชิญความยากลำบากในการชำระหนี้ โดยเฉพาะหนี้สกุลดอลลาร์สหรัฐ เพราะสกุลเงินท้องถิ่นอ่อนค่าลง

โดยปกติแล้ว การกู้เงินจาก IMF จะมาพร้อมกับเงื่อนไข (Conditionality) ให้ประเทศผู้กู้ปรับนโยบายเศรษฐกิจภายในประเทศให้มีเสถียรภาพมากขึ้น³ ซึ่งหนึ่งในกลไกหลักที่มีความสำคัญมากในการสร้างเสถียรภาพระยะยาว โดยเฉพาะในประเทศที่มีหนี้สาธารณะสูงมาก คือการปรับโครงสร้างหนี้⁴ ไม่ว่าจะเป็นการเจรจากับเจ้าหนี้เพื่อลดเงินต้น ดอกเบี้ย หรือการปรับระยะเวลาในการชำระหนี้ให้ผ่อนปรนขึ้น

ในจุดนี้เองได้กลายเป็นประเด็นที่มีความเปราะบางทางภูมิรัฐศาสตร์ เนื่องจากในช่วงที่ผ่านมา จีนได้กลายเป็นเจ้าหนี้สำคัญของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ เพราะฉะนั้น หากจะปรับโครงสร้างหนี้ให้ยั่งยืน ก็จำเป็นจะต้องร่วมเจรจากับจีน ซึ่งจีนเองมีจุดยืนว่า หากจะต้องลดภาระเงินต้นหรือดอกเบี้ยของลูกหนี้ องค์การระหว่างประเทศจำเป็นจะต้องลดภาระเงินต้นของตนด้วย จึงทำให้การหาทางออกล่าช้าออกไป ซึ่งค่อนข้างแน่นอนว่าสหรัฐฯ และจีนยากที่จะได้ข้อสรุปหาทางออกที่ทำให้ตนเสียเปรียบอีกฝ่าย ทั้งนี้เริ่มมีข่าวดีในช่วงกลางเดือนเมษายนหลังจีนแถลงว่าจะร่วมมือกับทุกฝ่ายในการปรับโครงสร้างหนี้ ซึ่งจะเป็นปัจจัยบวกต่อการรับมือความเสี่ยงหนี้สาธารณะโลกในระยะต่อไป

World Bank

สำหรับ World Bank ก็หนีไม่พ้นประเด็นภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างประเทศ รายงาน Doing Business ของ World Bank ซึ่งเป็นรายงานจัดอันดับความยากง่ายของการดำเนินธุรกิจในแต่ละประเทศถูกกล่าวหาว่ามีการปรับแต่งข้อมูลอย่างไม่เหมาะสม ตามแรงกดดันจากภายนอกองค์การ จนนำไปสู่ขั้นตอนการสืบสวน⁵

ตัวอย่างเช่นในรายงานปี 2018 ที่มีการปรับข้อมูลของจีน ซึ่งทำให้อันดับของจีนในรายงานเพิ่มขึ้นจากร่างฉบับแรก 7 อันดับ ซึ่งเป็นประเด็นที่ค่อนข้างอ่อนไหวมาก เนื่องจากเป็นช่วงที่ World Bank กำลังเจรจาเพิ่มเงินทุนพอดี หรือในรายงานปี 2020 ที่ข้อมูลของซาอุดีอาระเบียและอาเซอร์ไบจานมีความผิดปกติ จนในที่สุด World Bank ต้องประกาศยุติการจัดทำรายงาน Doing Business ตั้งแต่ปี 2021 เป็นต้นมา

ทั้งนี้ World Bank กำลังจะได้ประธานคนใหม่หลังนาย เดวิด มัลพาส ประธานปัจจุบันที่ได้รับการแต่งตั้งในสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศลาตำแหน่งก่อนครบวาระ ซึ่งตามปกติสหรัฐฯ จะเป็นผู้เสนอชื่อแคนดิเดตใหม่ในฐานะสมาชิกรายใหญ่ที่สุดของ World Bank โดยในครั้งนี้ สหรัฐฯ ได้เสนอชื่อนาย Ajay Banga อดีต CEO ของ Mastercard โดยกล่าวว่านาย Ajay Banga มีความสามารถในการผลักดันการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนโดยเฉพาะทาง Climate change financing ซึ่งเป็นพันธกิจสำคัญของ World Bank ทั้งยังมีประสบการณ์การบริหารในประเทศกำลังพัฒนา⁶ จึงต้องติดตามกันต่อไปว่า ทิศทางการบริหารของประธาน World Bank คนต่อไปจะเป็นอย่างไร โดยเฉพาะในการแก้ปัญหาข้ามชาติอย่าง Climate change

บทบาทองค์การระหว่างประเทศในอนาคตจะเป็นอย่างไร

รายงาน National Security Strategy Review ของสหรัฐฯ ปี 2022 ระบุไว้ชัดเจนว่า “The international financial institutions, including the World Bank and the International Monetary Fund, are also a force multiplier for our values and interests.”⁷ ซึ่งสะท้อนว่าปัจจัยภูมิรัฐศาสตร์กับองค์การระหว่างประเทศนั้นจะแยกออกจากกันไม่ได้ หากย้อนไปดูประวัติการก่อตั้งองค์การระหว่างประเทศเหล่านี้แล้ว ก็จะเห็นว่าปัจจัยภูมิรัฐศาสตร์มีความสำคัญต่อความเป็นมาตั้งแต่จุดเริ่มต้น จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่องค์การเหล่านี้จะถูกชาติมหาอำนาจเพ่งเล็งเพื่อรักษาผลประโยชน์ของตน

ในระยะข้างหน้า ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์และความเสี่ยงข้ามชาติอื่น ๆ มีแนวโน้มจะสูงขึ้นอีก ความท้าทายต่อบทบาทหน้าที่องค์การเหล่านี้ก็จะยิ่งทวีความรุนแรง องค์การระหว่างประเทศจำเป็นต้องปรับตัวให้เหมาะสมกับสถานการณ์ และสนับสนุนการเจรจาระหว่างประเทศเพื่อแก้ไขความขัดแย้งได้อย่างยั่งยืน เพื่อไม่ให้กระทบต่อภาพรวมของเศรษฐกิจโลกและความน่าเชื่อถือขององค์การเหล่านี้ในระยะยาว เพราะท้ายที่สุด หากองค์การระหว่างประเทศไม่สามารถวางตัวเป็นกลางได้ ความน่าเชื่อถือและการยอมรับของประเทศสมาชิกต่อความสามารถในการร่วมมือกันแก้ปัญหาต่าง ๆ ก็จะลดลง ส่งผลให้การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์และความเสี่ยงข้ามชาติอื่น ๆ ไม่เกิดขึ้น 

เอกสารอ้างอิง
¹ World Trade Organization: https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/disp1_e.htm
² United States Trade Representative: https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf
³ International Monetary Fund: https://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2023/IMF-Conditionality
⁴ International Monetary Fund: https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2023/04/10/how-to-tackle-soaring-public-debt
⁵ World Bank: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/84a922cc9273b7b120d49ad3b9e9d3f9-0090012021/original/DB-Investigation-Findings-and-Report-to-the-Board-of-Executive-Directors-September-15-2021.pdf
⁶ The White House: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/23/president-biden-announces-u-s-nomination-of-ajay-banga-to-lead-world-bank/
⁷ The White House: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

________
เผยแพร่ในวารสารการเงินธนาคาร คอลัมน์ เกร็ดการเงินประจำเดือนพฤษภาคม 2023