ผู้เขียน: พรเทพ ชูพันธุ์ (pornthep.jubhandhu@scb.co.th)
ไมมาตรการรัดเข็มขัดอาจไม่ได้ผล (Austerity measures)
| "...สหภาพแรงงานกรีซยังระดมพลกดดันรัฐสภาที่จะลงมติมาตรการรัดเข็มขัด... อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม สมาชิกสภานิติบัญญัติของกรีซลงมติ 172 ต่อ 121 เสียงเห็นชอบให้ผ่านมาตรการตัดลดงบประมาณราว 30,000 ล้านยูโร (ราว 1.24 ล้านล้านบาท) จนถึงปี 2555 ซึ่งรวมถึงการปรับลดเงินกองทุนบำเหน็จบำนาญและเงินเดือนข้าราชการ และจะมีการปรับเพิ่มภาษีผู้บริโภคขึ้นภายหลังซึ่งเป็นขั้นตอนที่จำเป็นเพื่อขอรับเงินช่วยเหลือจากนานาชาติมูลค่า 110,000 ล้านยูโร (ราว4.56 ล้านล้านบาท)" แหล่งที่มา: มติชน (9 พฤษภาคม 2553) |
มาตรการรัดเข็มขัดคืออะไร?
มาตรการรัดเข็มขัดหรือการลดการใช้จ่าย ซึ่งอาจหมายรวมถึงทั้งภาครัฐและเอกชน แต่ในที่นี้ขอเน้นเรื่องการคลังภาครัฐ โดยเป็นมาตรการตัดลดงบประมาณรายจ่าย (และ/หรือ เพิ่มรายได้) ซึ่งทำไปเพื่อลดการขาดดุลทางการคลัง และลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ซึ่งเรื่องของดุลการคลังและหนี้สาธารณะได้เคยอธิบายในรายละเอียดไปแล้วในฉบับเดือนสิงหาคมและกันยายน 2552 แต่ขอนำมากล่าวในที่นี้เพื่อความเข้าใจซักเล็กน้อย
ปกติในแต่ละปีรัฐบาลจะประมาณการณ์รายได้ เช่นภาษี และวางแผนรายจ่ายงบประมาณประจำปี โดยในภาวะเศรษฐกิจเปราะบางรัฐบาลอาจต้องวางแผนการใช้จ่ายให้สูงกว่าภาษีที่เก็บมาได้ (ขาดดุลการคลัง) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจไม่ให้เข้าสู่ภาวะหดตัว แต่การใช้จ่ายสูงกว่ารายได้ย่อมหมายถึงการที่รัฐจะต้องไปกู้ยืม ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น ภาระรายจ่ายดอกเบี้ยของรัฐบาลจะสูงขึ้นในปีต่อๆ ไปและเหลือเงินมาใช้จ่ายในด้านสำคัญๆ อื่นๆ น้อยลง ซึ่งการจะดูว่าหนี้สาธารณะของประเทศสูงเกินไปหรือไม่ อาจคิดเทียบกับ GDP ของประเทศ ซึ่งตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปนั้น หนี้สาธารณะไม่ควรเกิน 50% ของ GDP
ทำไมกรีซต้องรัดเข็มขัด?
ตอบสั้นๆ ว่า โดนบังคับ เพราะเป็นส่วนหนึ่งของเงื่อนไขในการขอรับความช่วยเหลือจากสหภาพยุโรปและ IMF แต่ถ้าจะตอบยาวๆ ต้องย้อนไปที่ต้นตอของปัญหาซึ่งมาจากการที่กรีซมีหนี้สินล้นพ้นตัว เพราะมีหนี้สาธารณะสูงถึงกว่า 110% ของ GDP และใช้จ่ายเกินตัวจนมีการขาดดุลการคลังสูงราว 13% ของ GDP ในปี 2552 ซึ่งสูงกว่าข้อกำหนดของสหภาพยุโรปซึ่งระบุว่าประเทศสมาชิกไม่ควรขาดดุลการคลังเกิน 3% ของ GDP จึงทำให้เกิดความกังวลว่ากรีซจะไม่สามารถชำระหนี้ได้ (default) ผลก็คือเจ้าหนี้ทั้งหลายเริ่มไม่อยากจะต่ออายุหนี้ให้กรีซ ทำให้กรีซประสบกับปัญหาสภาพคล่อง (liquidity) เลยต้องร้องขอความช่วยเหลือซึ่งมาพร้อมเงื่อนไขบังคับให้รัดเข็มขัด
สหภาพยุโรปและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ยื่นมือเข้าช่วยเหลือกรีซด้วยวงเงินสูงถึง 1.1 แสนล้านยูโร และตั้งกองทุนฉุกเฉินรองรับปัญหาสภาพคล่องที่อาจลามไปประเทศอื่นๆ ในยุโรปอีก 7.5 แสนล้านยูโร (หรือราว 1 ล้านล้านดอลลาร์) แต่ความช่วยเหลือย่อมมาพร้อมเงื่อนไขการรัดเข็มขัดที่สุดโหด (เหมือนปี 2540 ที่ไทยก็ได้รับความช่วยเหลือจาก IMF ซึ่งต้องแลกมาด้วยมาตรการรัดเข็มขัดอย่างเข้มงวด) เพราะความช่วยเหลือจริงๆ แล้วไม่ได้เกิดขึ้นจากความเมตตาของใครที่อยากจะช่วยใช้หนี้ให้กรีซ ฟรีๆ แต่เกิดจากความจำใจต้องช่วย จากข้อมูลของ Bank for International Settlement (BIS) ระบุว่าในบรรดาหนี้สินของกรีซทั้งหมด 2.2 แสนล้านยูโร มีเจ้าหนี้เป็นธนาคารต่างๆ ในยุโรปถึง 1.9 แสนล้านยูโร (หนักสุดคือเยอรมนี 7.9 หมื่นล้านยูโร กับฝรั่งเศส 4.5 หมื่นล้านยูโร) ดังนั้นหากปล่อยให้หนี้กรีซกลายเป็นหนี้เสียไป อาจส่งผลให้ระบบธนาคารในยุโรปประสบปัญหาอย่างมาก การให้ความช่วยเหลือจึงเป็นสิ่งจำเป็น ขณะเดียวกันก็ต้องไม่เป็นตัวอย่างของการล้มบนฟูก เพราะเดี๋ยวประเทศอื่นๆ จะเอาอย่างบ้าง ดังนั้นการช่วยเหลือจึงมาพร้อมเงื่อนไขมาตรการรัดเข็มขัดที่ส่งผลให้ภาระอันหนักหน่วงตกอยู่กับประชาชนกรีซเอง ดูดีๆ จึงเป็นการช่วยเหลือภาคการธนาคารมากกว่าช่วยเหลือกรีซ
เงินช่วยเหลือก็มาแล้ว แผนรัดเข็มขัดก็มีแล้ว ทำไมตลาดยังกังวลว่าปัญหายังไม่จบ?
ในส่วนของเงินช่วยเหลือ 7.5 แสนล้านยูโร น่าจะมากพอจะแก้ปัญหาสภาพคล่อง ในกลุ่มประเทศที่กำลังประสบปัญหาในยุโรป เพราะมีการประมาณกันว่าหนี้สินที่จะครบกำหนดในอีก 3 ปีข้างหน้าของกลุ่ม PIGS (โปรตุเกส ไอร์แลนด์ กรีซ และ สเปน) น่าจะอยู่ที่ราว 5 แสนล้านยูโร อย่างไรก็ตาม เงินดังกล่าวเป็นเพียงการซื้อเวลาเท่านั้น ไม่ได้เป็นการปลดหนี้หรือแก้ปัญหาหนี้สินล้นพ้นตัว ( insolvency) หนี้สินต่างๆ ยังอยู่ครบ และ PIGS ต้องชำระคืนในอนาคต ซึ่งในที่สุดแล้วคงหนี้ไม่พ้นต้องมีการปรับโครงสร้างหนี้
แผนรัดเข็มขัดน่าจะมีปัญหาในทางปฏิบัติ กรีซต้องลดการขาดดุลการคลังให้น้อยลงจากกว่า 13% ของ GDP เหลือเพียงราว 3% ภายใน 4 ปีข้างหน้า ด้วยการเพิ่มภาษีและลดรายจ่าย ซึ่งรวมถึงการลดค่าตอบแทนข้าราชการ ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย โดยเฉพาะกับประเทศที่ภาครัฐมีสัดส่วนจ้างงานสูงถึง 13% ของแรงงานในประเทศอย่างกรีซ นอกจากนี้ ยังมีโอกาสสูงที่จะลดหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ได้ตามเป้า เพราะถ้ารัดเข็มขัดแรงเกินไป จะฉุด GDP ให้หดตัว ส่งผลให้รายได้ภาครัฐลดลง ทำให้การขาดดุลการคลังและหนี้สาธารณะต่อ GDP จะไม่ลดลงอย่างที่หวัด จึงต้องรัดเข็มขัดแน่นขึ้นอีก (วงจรอุบาทว์) แต่หากไม่รัดเข็มขัด หนี้สินก็จะสูงขึ้น ทำให้รายจ่ายดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น การขาดดุลการคลังและหนี้สาธารณะต่อ GDP ก็จะไม่ลดตามเป้าอีกเหมือนกัน ทั้งนี้ IMF ประมาณการว่า GDP ของกรีซจะหดตัวราว 4% ในปีนี้และอีก 2.6% ในปีหน้า แต่เป้าหมาย GDP ในสถานะการณ์แบบนี้มักจะดีเกินจริงเพราะมีแนวโน้มที่จะตั้งตัวเลขเศรษฐกิจให้ดูดีพอที่ประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือจะยอมรับได้มากกว่าจะตั้งขึ้นจากฐานความเป็นจริง ยกตัวอย่างประเทศไทยเมื่อปี 2541 IMF ก็เคยคาดว่า GDP จะหดตัวราว 3% แต่เอาเข้าจริงในปีนั้น GDP ไทยหดตัวไปกว่า 10% เลยทีเดียว
ผลกระทบต่อไทยมากหรือไม่?
ผลกระทบต่อประเทศไทยไม่น่าจะมาก เพราะ แม้ตลาดเงินจะยังคงมีความผันผวนต่อไป จะมีการลดการลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยง ราคาสินค้าโภคภัณฑ์อย่างน้ำมันลดลง อาจเงินไหลออกจากตลาดการเงินในภูมิภาค แต่เสถียรภาพด้านการต่างประเทศของไทยยังแข็งแกร่ง ไทยยังมีการเกินดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างต่อเนื่อง ทุนสำรองระหว่างประเทศที่อยู่ในระดับสูงถึง 1.4 แสนล้านดอลลาร์มากกว่าหนี้สินต่างประเทศของไทยที่ 7.3 หมื่นล้านดอลลาร์ราว 2 เท่า ในส่วนของเงินที่ไหลเข้ามายังตลาดหลักทรัพย์ (foreign net buy) ก็ไม่มาก คืออยู่ที่ราว 1 ใน 20 ของดุลบัญชีเดินสะพัดในปี 2552 เท่านั้น
ผลกระทบทางตรงต่อการส่งออกของไทยก็ค่อนข้างจำกัด แม้ยุโรปจะมีสัดส่วนในการส่งออกของไทยราว 10% เศษ แต่ประเทศพวก PIGS มีสัดส่วนใน GDP ในยุโรปเพียง 15% และมีสัดส่วนต่อมูลค่าสินค้าส่งออกของไทยโดยตรงเพียงไม่ถึง 1% เท่านั้น