Negative Income Tax เงินคืนภาษีคนจน

ผู้เขียน:  ธนพรรณ เกรียงโกมล และ พรวิทย์ รัตนศิริวิไล

 Negative Income Tax เงินคืนภาษีคนจน
ตีพิมพ์ในนิตยสารการเงินการธนาคาร ฉบับเดือนตุลาคม 2557
โดย: ธนพรรณ เกรียงโกมล และ พรวิทย์ รัตนศิริวิไล

Negative Income Tax (NIT) คืออะไร?  

ความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้มักเป็นปัญหาที่แต่ละประเทศต้องประสบเมื่อเศรษฐกิจโตขึ้น นักวิชาการหลายท่านได้เสนอแนวทางการแก้ปัญหานี้ หนึ่งในนั้นก็คือ Milton Friedman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ซึ่งได้นำความคิดของนักการเมืองอังกฤษชื่อ Juliet Rhys-Williams มาพัฒนา โดยเรียกมาตรการนี้ว่า Negative Income Tax หรือ NIT จากชื่อทุกคนคงทราบได้ว่า NIT มีความหมายตรงข้ามกับ Positive Income Tax หรือระบบภาษีที่เราใช้อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งแทนที่รัฐบาลจะเก็บภาษีจากประชาชน NIT ก็คือการให้เงินกับประชาชนนั่นเอง เพราะฉะนั้น NIT จึงเป็นการช่วยเหลือคนจนของรัฐบาลในรูปแบบของการโอนเงินหรือจ่ายเช็คให้แก่บุคคลที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ โดยใช้ Means Test หรือการวัดระดับรายได้เป็นเครื่องมือในการระบุผู้ที่ควรจะได้รับสิทธิ

รูปแบบ NIT ที่เสนอใช้ในประเทศไทยเป็นอย่างไร?

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ได้เสนอรูปแบบมาตรการ NIT ที่จะใช้ในประเทศไทย โดยกำหนดให้ผู้ที่มีสิทธิรับ NIT คือคนไทยอายุระหว่าง 15-60 ปี ที่กำลังทำงานอยู่ (in-work benefit) โดยไม่กำหนดสายอาชีพ และมีรายได้ตั้งแต่ 1-80,000 บาทต่อปี โดยจะต้องยื่นแบบแสดงรายการเงินได้บุคคลธรรมดาเช่นเดียวกับการเสียเงินได้บุคคลธรรมดา ทั้งนี้มีผู้ที่เข้าข่ายได้รับ NIT จำนวน 18.5 ล้านคนหรือคิดเป็น 27.5% ของประชากรไทย

โครงสร้างของ NIT ที่นำมาใช้ประกอบด้วย 3 ช่วง (รูปที่ 1) ดังนี้ ในช่วงแรก (Phase-in) ผู้ที่มีรายได้ตั้งแต่ 1- 30,000 บาทต่อปีจะได้รับเงินโอนเป็นมูลค่าเทียบเท่ากับ 20% ของรายได้ต่อปี หรือสูงสุด 6,000 บาท ในช่วงที่สอง (Phase-out) ผู้ที่มีรายได้ตั้งแต่ 30,001- 80,000 บาทต่อปี จะได้รับเงินโอนลดหลั่นกันลงไป โดยคิดเป็นมูลค่าเทียบเท่ากับสูตรต่อไปนี้ {6,000 + [(รายได้ต่อปี - 30,000) ×(-12%)]} ส่วนช่วงที่สามสำหรับผู้ที่มีรายได้ตั้งแต่ 80,000 บาทต่อปีขึ้นไป จะไม่ได้รับเงินโอนใดๆ ทั้งสิ้น เพราะฉะนั้นระดับเงินโอนสูงสุดจะอยู่ที่ 6,000 บาทต่อปี

รูปที่ 1: ข้อเสนอมาตรการ NIT สำหรับประเทศไทย

ที่มา: การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ สศค.

 ¹ สัมประสิทธิ์จีนี (Gini Coefficient) เป็นเครื่องมือในการวัดความเหลื่อมล้ำของการกระจายของรายได้ โดยมีค่าตั้งแต่ 0 ถึง 1 โดย 0 หมายถึงความเท่าเทียมกันอย่างสมบูรณ์ (ทุกคนมีรายได้เท่ากัน) ส่วน 1 หมายถึงความเหลื่อมล้ำอย่างสมบูรณ์ (มีคนที่มีรายได้เพียงคนเดียว นอกนั้นไม่มีรายได้)

ตัวอย่างรูปแบบ NIT ที่ใช้ในต่างประเทศ

ที่ผ่านมามีหลายประเทศที่นำ NIT มาใช้ เช่น สหรัฐฯ นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร อิสราเอล เกาหลีใต้ สวีเดน ออสเตรเลีย แคนาดา และสิงคโปร์ ถึงแม้ว่าด้วยพื้นฐานทางเศรษฐกิจแต่ละประเทศที่แตกต่างกันทำให้รูปแบบ NIT ที่นำมาประยุกต์ใช้นั้นไม่เหมือนกัน แต่หลักการของการให้เงินกับผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ยังคงเหมือนเดิม

ยกตัวอย่างเช่น Workfare Income Supplement (WIS) ของสิงคโปร์ กำหนดให้คุณลักษณะของผู้ที่ได้รับสิทธิคือผู้ที่มีอายุ 35 ปีขึ้นไปและครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าไม่เกิน 13,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ (ประมาณ 320,000 บาท) จุดเด่นของ WIS อยู่ที่การโอนเงินส่วนหนึ่งเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ซึ่งจะช่วยส่งเสริมการออมของคนในประเทศ ส่วน Earned Income Tax Credit (EITC) ของสวีเดนเน้นไปที่การเพิ่มอุปทานแรงงานในประเทศ จึงไม่มีช่วง Phase-out ซึ่งหมายความว่าจำนวนเงินโอนจะเพิ่มขึ้นเมื่อรายได้เพิ่มขึ้นตราบใดที่รายได้ยังต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด

NIT ช่วยให้มีการกระจายรายได้ที่เป็นธรรมมากขึ้นจริงหรือไม่?

ความสำเร็จของประเทศอิสราเอลสะท้อนได้ถึงประสิทธิภาพของ NIT จากการสำรวจของ Bank of Israel พบว่าหลังจากเริ่มนำ NIT มาใช้เป็นเวลา 1 ปี ช่องว่างความยากจนลดลงถึง 5% และทำให้ 20% ของคนที่มีรายได้ต่ำสุดในประเทศมีรายได้เพิ่มขึ้น 12% อีกทั้งเงินโอนกว่า 80% ของงบประมาณได้ถูกโอนไปยัง 40% ของคนที่ยากจนที่สุดในประเทศ

แต่สำหรับ NIT ของเกาหลีใต้ไม่ได้ช่วยเพิ่มการกระจายรายได้มากนักเนื่องจากผู้ที่มาใช้สิทธินั้นมีเพียง 4% ของจำนวนผู้ยากจนทั้งหมด สาเหตุหลักคือเงื่อนไขคุณลักษณะของผู้ขอใช้สิทธิมีความเข้มงวดมาก โดยผู้ที่สามารถรับเงินโอนจะต้องไม่มีบ้านเป็นของตนเองและมีบุตรที่อายุน้อยกว่า 18 ปี จำนวน 2 คนขึ้นไป จึงทำให้ผู้ที่ไม่มีบุตรไม่สามารถใช้สิทธิได้

ข้อดีของ NIT คืออะไร?

จากการวิจัยของ สศค. กล่าวว่า NIT จะช่วยให้การบริโภคภาคเอกชนจะขยายตัวเพิ่มขึ้นราว 0.4% ต่อปีเพราะเมื่อคนมีเงินมากขึ้นก็จะออกมาจับจ่ายใช้สอยและก่อให้เกิดผลทวีคูณ (multiplier effect) นอกจากนี้ รายได้รัฐบาลจะเพิ่มขึ้นราว 0.42% ต่อปี โดยรวมจะทำให้เศรษฐกิจประเทศไทยขยายตัวเพิ่มขึ้นประมาณ 0.1% ต่อปี

นอกจากนี้ประโยชน์ที่สำคัญของ NIT อยู่ที่การผลักดันให้คนเข้าสู่ระบบภาษีมากขึ้น ซึ่งจะเป็นฐานข้อมูลและฐานภาษีของภาครัฐในอนาคต และช่วยให้ภาครัฐใช้งบประมาณในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้อย่างคุ้มค่าเพราะสามารถเข้าถึงคนจนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประโยชน์อีกประการหนึ่ง คือ การให้เงินสดจะให้เสรีแก่ผู้บริโภคในการเลือกใช้จ่ายสิ่งที่จำเป็นสำหรับตน ต่างจากการจ่ายเงินอุดหนุนราคาสินค้าที่บางครั้งอาจไม่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของทุกคน รวมถึง NIT ยังช่วยส่งเสริมให้คนทำงานมากขึ้นเพราะต้องทำงานจึงจะได้รับสิทธิประโยชน์ นอกจากนี้ NIT มีระบบที่ไม่ซับซ้อนและใช้งบประมาณในการบริหารต่ำ

มีอุปสรรคใดบ้างในการใช้ NIT?

อุปสรรคของ NIT คือความต่อเนื่องของโครงการ เพราะหากเริ่มดำเนินการแล้วจะยกเลิกได้ยาก ซึ่งอาจสร้างภาระให้กับภาครัฐในการบริหารงบประมาณในอนาคต จากการวิจัยของ สศค. ได้ประเมินว่างบประมาณที่ต้องใช้มีมูลค่าประมาณ 5.6 หมื่นล้านบาทต่อปี ทั้งนี้งบประมาณอาจมาได้จากการลดและเลิกโครงการที่มีลักษณะประชานิยม การจัดสรรงบประมาณประจำปี และการเพิ่มแหล่งเก็บภาษี

นอกจากเรื่องของงบประมาณแล้ว สิ่งที่ต้องระวังอีกอย่างคือรูปแบบการขอรับ NIT ที่ให้ผู้ขอสิทธิแจ้งรายละเอียดเอง ดังนั้นอาจมีการบิดเบือนตัวเลขรายได้ที่แท้จริง โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ไม่เคยอยู่ในระบบภาษี ทำให้ภาครัฐต้องใช้งบประมาณมากกว่าที่จำเป็น อย่างไรก็ดีปัญหานี้สามารถแก้ไขได้โดยการตรวจสอบข้อมูลรวมถึงกำหนดบทลงโทษ อีกทั้ง NIT อาจนำไปสู่ภาวะที่ธุรกิจมีแรงจูงใจในการจ่ายค่าจ้างต่ำกว่าค่าแรงขั้นต่ำ เพื่อให้ลูกจ้างไปรับเงินส่วนที่เหลือจาก NIT รวมถึงรูปแบบที่เสนอใช้ในไทยมีช่วง Phase-out (ช่วงรายได้ 30,000-80,000 บาทต่อปี) ทำให้มองได้สองแง่ คือ เป็นการให้เงินโอนอย่างยุติธรรม (รายได้มากขึ้นก็ควรได้เงินโอนลดลง) หรือทำให้คนขยันน้อยลงเพราะยิ่งทำงานมากขึ้นกลับได้เงินช่วยเหลือลดลง 

ในปัจจุบันอาจมีหลายปัจจัยที่ชะลอการเริ่มมาตรการ NIT เช่น งบประมาณที่ต้องใช้ค่อนข้างมาก ความน่าเชื่อถือของวิธีวัดระดับรายได้ในการระบุผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือ อีกทั้งยังมีโครงการอื่นๆ ที่อาจมีความสำคัญและจำเป็นในการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศมากกว่า อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้เล็งเห็นความสำคัญของปัญหาความเหลื่อมล้ำในประเทศ และได้ผลักดันมาตรการเบื้องต้นเพื่อบรรเทาปัญหานี้ ได้แก่ ภาษีมรดก และภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

อย่างไรก็ดี การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่ได้มีเพียง ภาษีมรดก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และ NIT เท่านั้น ยังมีความร่วมมือของประชาชนในการไม่หลีกเลี่ยงการจ่ายภาษี เช่น ในสวีเดน เดนมาร์ก และนอร์เวย์ ที่ภาครัฐสามารถเก็บรายได้จากภาษีได้สูงถึง 40% ของจีดีพี ถึงแม้ว่าประเทศเหล่านี้จะมีอัตราภาษีในระดับสูงก็ตาม  ทั้งนี้เพราะประชาชนมองว่าการจ่ายภาษีเป็นหน้าที่ จึงทำให้ปัญหาความยากจนไม่ตกอยู่กับคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเพียงลำพัง ซึ่งคล้ายกับแนวคิดที่ว่า "It's better that we should all suffer a little than any of us should have to suffer a lot." ของ Bob Campman (CEO, Barry-Wehmiller) นอกจากนี้ยังมีทฤษฏี Trickle-down Theory ที่ประธานาธิบดี Ronald Reagan ของสหรัฐฯ นำมาประยุกต์ใช้โดยการลดภาษีสำหรับบุคคลรายได้สูงทำให้มีเงินหมุนเวียนมากขึ้นในการลงทุนและจ้างงาน เป็นต้น

เนื่องจากปัญหาความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ที่ฝังตัวในประเทศไทยมาเป็นเวลานานนั้นเป็นต้นตอของปัญหาอีกมากมาย ซึ่งปัญหานี้ควรจะได้รับการดูแลและแก้ไขอย่างเร่งด่วน อย่างไรก็ตาม NIT เองก็มีทั้งข้อดี ข้อด้อย รวมถึงข้อจำกัดต่างๆ ซึ่งการจะนำ NIT มาใช้จะต้องมีการวางกรอบอย่างละเอียด รอบคอบ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ