ถอดบทเรียน การลงทุนรถไฟความเร็วสูง แบบ PPP

ผู้เขียน: ดร.ศิวาลัย ขันธะชวนะ

ถอดบทเรียน การลงทุนรถไฟความเร็วสูง แบบ PPP

ภายใต้ พรบ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ วงเงิน 2 ล้านล้านบาท รัฐบาลได้มุ่งเน้นการพัฒนาระบบรางเป็นหลักในสัดส่วนถึง 83% ซึ่งการจัดหาแหล่งเงินทุนเพื่อนำมาใช้ลงทุนในโครงการนั้น สามารถกู้เงินจากสถาบันการเงินทั้งในและต่างประเทศ หรือการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อระดมทุนจากประชาชนผู้ออม

อีกทางเลือกหนึ่งที่น่าสนใจไม่แพ้กัน คือการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน หรือ Public Private Partnerships (PPP) ซึ่ง PPP เป็นสัญญาร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนเพื่อให้บริการสาธารณะในระยะยาว โดยมีการแบ่งผลประโยชน์ และความเสี่ยงตามที่ได้ตกลงกันไว้ ซึ่ง PPP เหมาะกับโครงการภาครัฐที่มีกระแสรายได้เข้ามา เช่น ทางด่วน มอเตอร์เวย์ รถไฟฟ้า ที่ได้รับค่าผ่านทาง ค่าโดยสาร จากผู้ใช้บริการ ซึ่งโครงการรถไฟความเร็วสูงสามารถลงทุนแบบ PPP ได้เช่นกัน

การลงทุนรูปแบบ PPP มีแนวโน้มนำมาใช้ในโครงการลงทุนภาครัฐมากขึ้นทั่วโลก เนื่องจากช่วยลดข้อจำกัดด้านงบประมาณและการก่อหนี้สาธารณะของภาครัฐ ทำให้รัฐสามารถขยายการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่รองรับความต้องการได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะเอกชนมีความสามารถในการลดต้นทุนได้ดีกว่ากรณีที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการเอง รวมถึงลดปัญหาความล่าช้าของโครงการ เนื่องจากเอกชนมีแรงจูงใจก่อสร้างให้แล้วเสร็จ เพื่อลดค่าใช้จ่ายและภาระดอกเบี้ย และเพื่อให้สามารถเรียกเก็บค่าบริการจากรัฐได้เร็วขึ้นหลังจากเริ่มดำเนินโครงการ ดังตัวอย่างในประเทศอังกฤษ ซึ่งมีการใช้ PPP อย่างแพร่หลาย พบว่า 69% ของโครงการ PPP ต่างๆ ทั้งในภาคขนส่ง โรงเรียน โรงพยาบาล จำนวน 500 โครงการ มีการส่งมอบตรงเวลา และ 65% มีค่าใช้จ่ายที่อยู่ภายใต้งบประมาณที่ได้กำหนดไว้

แม้ PPP จะมีข้อดีหลายด้าน แต่โครงการรถไฟความเร็วสูงรูปแบบ PPP มีความซับซ้อน และมีความไม่แน่นอนสูง การที่จะทำให้ประสบความสำเร็จนั้น ไม่ใช่เรื่องง่าย จากสถิติ ราว 2 ใน 3 ของโครงการรถไฟความเร็วสูงทั่วโลกที่ลงทุนแบบ PPP นั้น ท้ายที่สุดรัฐบาลต้องเข้ามาให้ความช่วยเหลือเอกชนผู้ได้รับสัมปทาน ดังนั้น รูปแบบ PPP รวมไปถึงสัญญาสัมปทานจึงต้องมีการศึกษาจัดทำอย่างละเอียดรอบคอบ  

จากบทเรียนของต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า สาเหตุสำคัญที่ทำให้โครงการรถไฟความเร็วสูงที่ดำเนินการในรูปแบบ PPP ต้องประสบปัญหาเนื่องจาก ประการแรก การประมาณการจำนวนผู้โดยสารมากเกินจริง เมื่อรถไฟเปิดให้บริการแล้ว ปริมาณผู้โดยสารที่แท้จริงมีจำนวนน้อยกว่าที่เคยคาดการณ์ไว้ในตอนต้น ซึ่งโครงการระบบรางทั่วโลกกว่า 80% ประมาณการจำนวนผู้โดยสารเกินจริงมากเกินกว่า 20% ส่วนการขึ้นราคาค่าโดยสารไม่สามารถทำได้ในช่วงปีแรกๆ เพราะยิ่งทำให้ผู้โดยสารลดน้อยลงอีก ส่งผลให้เอกชนประสบปัญหาทางการเงิน ไม่สามารถจ่ายหนี้เงินกู้ เช่น ค่าก่อสร้างราง ค่าซื้อขบวนรถไฟได้

กรณีดังกล่าวเกิดขึ้นกับโครงการรถไฟความเร็วสูงในไต้หวัน เส้นทางระหว่าง Taipei-Kaohsiung ระยะทาง 345 กิโลเมตร ซึ่งบริษัท Taiwan High Speed Rail Corporation (THSRC) ได้รับสัมปทานการก่อสร้างและเดินรถไฟความเร็วสูง เป็นระยะเวลา 35 ปี โดย THSRC เป็นผู้หาเงินทุนเองทั้งหมด หลังเปิดให้บริการในปี 2007 ผู้โดยสารมีจำนวนน้อยกว่าที่ได้ประมาณการเอาไว้ถึง 55% จนภายหลังในปี 2009 บริษัทขาดทุนกว่า 2.2 พันล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ ไม่สามารถจ่ายคืนหนี้และดอกเบี้ยที่มีอัตราสูงได้ ในที่สุดรัฐบาลไต้หวันต้องเข้ามาให้ความช่วยเหลือด้านการเงิน และเข้ามามีบทบาทในการบริหารงานของ THSRC เพื่อให้โครงการรถไฟความเร็วสูงดำเนินต่อไปได้

ประการที่สอง การขาดการประสานงานระหว่างเอกชนที่มีจำนวนมากราย การแบ่งสัญญาออกเป็นสัญญาย่อยๆ ให้เอกชนมาดำเนินโครงการหลายรายมากจนเกินไป ทำให้เกิดความร่วมมือกันยาก โครงสร้างและระบบรางไม่เข้ากัน ต้องปรับเปลี่ยนการออกแบบใหม่ ดังเช่นกรณีโครงการรถไฟความเร็วสูงในเนเธอร์แลนด์ HSL-Zuid จากอัมสเตอร์ดัมสู่ชายแดนประเทศเบลเยียม ระยะทาง 125 กิโลเมตร รัฐบาลตัดสินใจผิดพลาดที่ออกสัญญาหลายฉบับ มีทั้งสัญญา substructure งานโยธา เช่น อุโมงค์ สะพาน แบ่งย่อยออกไปอีก 7 ฉบับ ให้เอกชนหลายรายดำเนินการก่อสร้าง และสัญญา superstructure เช่น ระบบราง โดยให้สัมปทานแก่ Infraspeed Consortium เป็นระยะเวลา 25 ปี เป็นผู้รับผิดชอบจัดหาเงินทุน ดำเนินการออกแบบ ก่อสร้าง บำรุงรักษา ระบบราง อาณัติสัญญาณ และสถานีรถไฟ เมื่อมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ประกอบกับการวางแผนที่ไม่เป็นระบบ ต่างคนต่างทำ ทำให้การออกแบบหลายๆ ส่วนของ superstructure และ substructure นำมาใช้ร่วมกันไม่ได้ จึงต้องเปลี่ยนรูปแบบงานโยธา และงานอื่นๆ เป็นจำนวนมากจนเกิดความล่าช้าของโครงการ

ประการที่สาม สัญญา PPP ไม่ได้คำนึงถึงผลได้ผลเสียของคู่สัญญารอบด้าน ซึ่งอาจเปิดช่องให้เอกชนมุ่งทำกำไรให้ได้มากที่สุดในระยะสั้น จนละเลยคุณภาพการให้บริการ เช่น โครงการรถไฟในอังกฤษ รัฐบาลเก็บค่าธรรมเนียมการใช้รางกับบริษัทเดินรถไฟในอัตราคงที่ ทำให้บริษัทมีแรงจูงใจในการเดินรถไฟให้ได้จำนวนเที่ยวมากๆ ส่งผลกระทบต่อบริษัท Network Rail ผู้รับสัมปทานบริหารจัดการราง ทำให้มีต้นทุนทางอ้อมในส่วนที่เป็นค่าบำรุงรักษารางเพิ่มขึ้น แต่ไม่มีแรงจูงใจในการบำรุงรักษาจนทำให้เกิดเหตุการณ์รถไฟตกราง หรือในกรณีโครงการรถไฟความเร็วสูง HSL-Zuid ในสัญญาก่อสร้างงานโยธา รัฐไม่คิดค่าปรับกับเอกชนหากเกิดการส่งมอบงานล่าช้า แต่รัฐกลับต้องรับผิดชอบจ่ายค่าชดเชยให้ผู้รับสัมปทานระบบราง และผู้เดินรถไฟ เนื่องจากการก่อสร้างงานโยธาเกิดความล่าช้าจริง ทำให้เกิดปัญหา cost overrun ตามมา   

สาเหตุอื่นๆ เป็นเรื่องของ การประกวดราคาของโครงการมีผู้ประมูลน้อยราย ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันอย่างแท้จริง ราคาที่ประมูลได้จึงค่อนข้างสูง ความล่าช้าในการเวนคืนที่ดิน การต่อต้านจากชุมชน การมีหน่วยงานรัฐหลายฝ่ายเข้ามาดูแล แต่บทบาทหน้าที่ไม่ชัดเจนว่าใครรับผิดชอบส่วนไหน

เห็นได้ว่าการทำ PPP มีความท้าทายหลายด้าน จะทำอย่างไรให้เอกชนสนใจเข้าร่วมลงทุน ทำให้โครงการประสบความสำเร็จ

บทเรียนดังกล่าวโดยเฉพาะความเสี่ยงเรื่องจำนวนผู้โดยสาร ทำให้การแบ่งผลประโยชน์ PPP ของโครงการระบบรางทั่วโลก คาดว่ามีแนวโน้มเปลี่ยนจากการให้เอกชนเป็นผู้รับรายได้จากค่าโดยสาร มาเป็นแบบให้เอกชนได้รับค่าจ้างในการบริหารเดินรถไฟจากภาครัฐแทน โดยรัฐจะเป็นผู้รับรายได้จากค่าโดยสารและการพัฒนาพื้นที่สถานีเชิงพาณิชย์ คล้ายกับที่ไทยนำมาใช้กับโครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง และมีแนวโน้มจะนำมาใช้กับรถไฟฟ้าสายสีอื่นๆ ซี่งรัฐยอมเป็นผู้รับความเสี่ยงมากขึ้น ทั้งนี้ รัฐต้องกำหนดมาตรฐานคุณภาพการให้บริการอย่างชัดเจน เพราะเอกชนไม่มีแรงจูงใจที่จะดึงให้คนมาใช้บริการมากขึ้น

สำหรับเอกชนควรเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่เริ่มต้นโครงการ การทำประชาพิจารณ์ การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการ การประเมินผลตอบแทนทางการเงิน ในขณะเดียวกันรัฐต้องทำให้เกิดความโปร่งใส มั่นใจ กระบวนการทำงานไม่ล่าช้า

แม้ PPP จะเป็นการให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนซึ่งเอกชนมักมองผลตอบแทนเป็นหลัก แต่เป้าหมายสำคัญของรัฐคือการสนองความต้องการใช้บริการของประชาชน มากกว่าการแสวงหากำไรให้ได้มากที่สุด การทำ PPP ให้ประสบผลสำเร็จจึงต้องทำให้เกิดผลประโยชน์ที่ยอมรับได้ในทุกฝ่าย