นัยทางเศรษฐกิจจากการลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

ผู้เขียน: ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ

รัฐบาลกำลังมีแผนปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา โดยจะเพิ่มขั้นอัตราในการคำนวณเงินได้สุทธิจาก 5 ขั้น เป็น 7 ขั้น และลดอัตราภาษีเงินได้ขั้นสูงสูดจาก 37% เป็น 35% เพื่อลดภาระภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีโดยรวม คำถามสำคัญที่ตามมาก็คือ ผู้เสียภาษีกลุ่มไหนจะเป็นผู้ที่ได้ประโยชน์ และโครงสร้างภาษีใหม่จะมีผลต่อภาพเศรษฐกิจ และการคลังโดยรวมของประเทศอย่างไร

คำถามแรกคือ ใครคือผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีนี้

ผู้ที่จะได้รับประโยชน์โดยตรงจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีคือกลุ่มมนุษย์เงินเดือนจำนวนประมาณ 2.8 ล้านคนที่มีรายได้เดือนละ 20,000 บาทขึ้นไป กล่าวคือ ในจำนวนประชากรไทยที่มีอายุ 20 ปีขึ้นไป จำนวน 38 ล้านคน มีผู้ที่ยื่นแบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามีประมาณ 10 ล้านคน คิดเป็นประมาณ 25%     แต่ใน 10 ล้านคนนั้น  ผู้ที่ยื่นแบบฯ ประมาณ 70% มีรายได้สุทธิต่อปีต่ำกว่า 150,000 บาท ซึ่งไม่มีภาระภาษี  ดังนั้นการลดภาษีครั้งนี้จึงมีผลกระทบต่อผู้เสียภาษีประมาณ 2.8 ล้านคน หรือ 7.5% ของประชากรไทยที่มีอายุ 20 ปีขึ้นไปเท่านั้น  

กลุ่มคนชั้นกลาง (Middle-income groups) จะเป็นผู้ได้รับประโยชน์สูงสุด  ประมาณครึ่งหนึ่งของผู้เสียภาษีทั้งหมดมีรายได้ต่อเดือน 20,000-32,000 บาท ในขณะที่ผู้ที่มีรายได้ต่อเดือนมากกว่า 350,000 บาท ซึ่งอยู่ในขั้นบันไดสูงสุดของระบบภาษีนั้น มีสัดส่วนเพียงประมาณ 1% ของผู้เสียภาษีทั้งหมด  ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย์ (EIC) ประเมินว่ากลุ่มผู้ที่มีรายได้ต่อเดือน 20,000-32,000 บาท จะมีภาระภาษีลดลงโดยเฉลี่ย 50% และจะลดลงตามตามการเพิ่มขึ้นของระดับรายได้ ส่วนผู้ที่มีรายได้ต่อเดือนมากกว่า 350,000 บาท จะมีภาระภาษีลดลงเฉลี่ยประมาณ 6%

คำถามต่อมาคือ โครงสร้างภาษีใหม่จะมีผลต่อภาพเศรษฐกิจ และการคลังโดยรวมของประเทศอย่างไร

แม้ว่าผลกระทบจากการลดภาษีโดยลำพังต่อการใช้จ่ายของครัวเรือนโดยรวมนั้นจะมีไม่มากนัก กว่า 70% ของผู้เสียภาษีทั้งหมดจะมีรายได้ที่เพิ่มขึ้นในสลิปเงินเดือนตลอดทั้งปี 2014 (ผ่านการหักภาษี ณ ที่จ่ายของบริษัทต่างๆ ในอัตราที่ลดลง) ประมาณ 300-600 บาทต่อเดือน  โดยรวมรายได้ของผู้เสียภาษีที่เพิ่มขึ้นทั้งปีนั้นจะมีประมาณ 27,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเพียง 0.4% ของการบริโภคภาคเอกชน แต่เงื่อนเวลาของการอนุมัติและการบังคับใช้กฎหมายจะเป็นตัวสร้างผลกระทบสำคัญต่อภาพเศรษฐกิจ เนื่องจากร่างการปรับปรุงโครงสร้างภาษีนี้ผ่านการเห็นชอบจากครม.ตั้งแต่ช่วงเดือนกรกฎาคม 2013 และน่าจะมีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายในช่วงปลายปี 2013  หรือต้นปี 2014 การลดภาษีนี้จึงจะมีผลบังคับใช้ย้อนหลังครอบคลุมเงินได้ทั้งปี 2013  ทำให้ผู้เสียภาษีได้รับการคืนคืนภาษีเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในช่วงไตรมาสที่ 2 ของปี 2014 เนื่องจากการหักภาษี ณ ที่จ่ายในปี 2013 นั้นยังไม่ได้สะท้อนอัตราภาษีใหม่ที่ลดลง

นั่นหมายความว่า ผู้เสียภาษีจะได้รับเงินคืนภาษีเพิ่มขึ้นตั้งแต่ 4,000 บาทถึงกว่า 200,000 บาทตามระดับรายได้ (ดูรูปประกอบ) และโดยรวมเงินคืนภาษีจะเพิ่มขึ้นประมาณ 26,000 ล้านบาทในช่วงไตรมาสที่ 2 ของปี 2014 ยิ่งไปกว่านั้น เงินคืนภาษีจะมาในลักษณะของรายได้ที่ไม่ได้คาดหมาย (Windfall Income) ซึ่งจะแตกต่างอย่างชัดเจนจากเงินคืนภาษีสรรพสามิตในโครงการรถคันแรกที่ผู้ซื้อรถได้คาดหมายไว้แล้ว และมาควบคู่กับภาระในการผ่อนซื้อรวมทั้งการดูแลรักษารถ  นอกจากนี้การศึกษาพฤติกรรมผู้เสียภาษีในต่างประเทศที่ได้รับเงินคืนภาษีที่ไม่ได้คาดหมาย ชี้ว่าผู้เสียภาษีมีการใช้จ่ายเงินดังกล่าวเพื่อการบริโภคในสัดส่วนที่สูงอย่างมีนัยสำคัญ ภายในระยะเวลา 3 เดือนหลังจากที่ได้รับเงินคืนภาษี ดังนั้น เมื่อประเมินควบคู่กับแนวโน้มการบริโภค (Marginal Propensity to Consume) ที่ลดลงตามระดับรายได้แล้ว EIC คาดว่าประมาณ 30% ของรายได้ที่เพิ่มขึ้นนี้ จะกลายเป็นการใช้จ่ายสินค้าต่างๆ ซึ่งเป็นแรงส่งที่สำคัญสำหรับการบริภาคเอกชนในไตรมาสดังกล่าว

ภาคธุรกิจต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจค้าปลีก จึงควรให้ความสนใจกับการคืนภาษีที่เพิ่มขึ้นสำหรับมนุษย์เงินเดือนเกือบสามล้านคนนี้  โดยการเพิ่มขึ้นจะเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 6,500 บาทสำหรับกว่า 80% ของผู้เสียภาษี และสูงถึงกว่า 50,000 บาทสำหรับ 10% ของผู้เสียภาษีที่มีรายได้สูงสุด (Top 10%) แม้ว่าการศึกษาพฤติกรรมผู้เสียภาษีในต่างประเทศจะไม่พบหลักฐานที่ชัดเจนว่าผู้เสียภาษีจะใช้จ่ายเงินดังกล่าวไปกับสินค้าประเภทใด แต่คงไม่น่าแปลกใจถ้าเราจะเห็นการเพิ่มขึ้นของยอดขายสินค้าในกลุ่มที่ไม่จำเป็นต่อการดำรงชีพ (Nonessential Goods and Services) เช่น เสื้อผ้า อาหารและเครื่องดื่มตามร้านอาหาร  รวมไปถึงเครื่องใช้อิเลกทรอนิกส์ต่างๆ  ซึ่งผู้เสียภาษีอาจเริ่มใช้จ่ายตั้งแต่เริ่มเห็นยอดเงินคืนจากการคำนวณภาษี ดังนั้นผู้ประกอบการควรให้ความสนใจกับเงื่อนเวลาตรงจุดนี้

สำหรับผลกระทบต่อภาคการคลังโดยรวมนั้น ต้องถามรัฐบาลว่าการลดภาษีนี้ต้องการตอบโจทย์อะไร โดยทั่วไปเกณฑ์ที่นักเศรษฐศาสตร์ใช้ประเมินนโยบายภาษีนั้นมีอยู่ 3 ด้านด้วยกัน ได้แก่ 1) ความพอเพียงของรายได้ (Revenue Adequacy) 2) การลดความเหลื่อมล้ำ (Inequality) และ 3) ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ (Economic Efficiency)

ในแง่ความพอเพียงของรายได้  การลดภาษีนี้จะทำให้รายได้รัฐในแต่ละปีลดลงเพียงประมาณ 0.2% ของ GDP ในปีปัจจุบัน ดังนั้นผลกระทบต่อความยั่งยืนทางการคลังจึงจะมีไม่มากนัก นอกจากนี้ถึงแม้ว่าการลดภาษีจะส่งผลให้อัตราภาษีเฉลี่ย (Average Effective Tax Rate) ซึ่งประเมินจากภาระภาษีเปรียบเทียบกับรายได้ก่อนหักภาษีนั้นลดลงทั้งระบบ แต่ความก้าวหน้า ( Progressivity) ของโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจะเพิ่มขึ้นเล็กน้อย โดยสัดส่วนภาระภาษีที่จ่ายโดยกลุ่มผู้เสียภาษีที่มีรายได้สูงสุด 2% (Top 2%) จะเพิ่มขึ้นจาก 49% ภายใต้โครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาปัจจุบัน เป็น 54% ภายใต้โครงสร้างภาษีใหม่

ในแง่ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ถือว่าเป็นประเด็นที่น่าสนใจของการลดภาษีครั้งนี้ ในมุมมองของผม รัฐบาลมาถูกทางในแง่ของการเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ทั้งการลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ได้เริ่มมาตั้งแต่ปี 2012 เนื่องจากภาษีทั้งสองประเภทนั้นเป็นภาษีที่เก็บจากรายได้ ซึ่งเป็นการลดทอนแรงจูงใจของทั้งครัวเรือนและธุรกิจต่างๆ ในการทำงาน การออม และการลงทุน ซึ่งจะตรงกันข้ามกับภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บจากการบริโภค ซึ่งจะมีการบิดเบือนพฤติกรรมการตัดสินใจทางเศรษฐกิจเหล่านี้น้อยกว่า

สิ่งที่รัฐบาลควรจะพิจารณาเพิ่มเติมก็คือการปิดรูรั่วของรายได้ภาษีบุคคลธรรมดานี้จากการหักลดหย่อนภาษีประเภทต่างๆ คำถามที่ผู้วางนโยบายควรใช้ก็คือ การสร้างแรงจูงใจให้ผู้เสียภาษีผ่านการหักลดหย่อนประเภทนั้นๆ คุ้มค่ากับรายได้ภาษีที่สูญเสียไปหรือไม่