Belt and Road Initiative เดินหน้าไปถึงไหนแล้ว?

Belt and Road Initiative เดินหน้าไปถึงไหนแล้ว?

Belt and Road Initiative (BRI) หรือโครงการเส้นทางสายไหมแห่งศตวรรษที่ 21 คือยุทธศาสตร์หลักของจีนในการขยายอิทธิพลบนเวทีโลกผ่านการเชื่อมโยงเส้นทางคมนาคมขนส่งกับนานาประเทศ ยุทธศาสตร์นี้เริ่มมาตั้งแต่ปี 2013 ภายใต้การนำของประธานาธิบดีสีจิ้นผิง และครอบคลุมกว่า 80 ประเทศทั่วโลกทั้งในทวีปเอเชีย ยุโรป และแอฟริกา

หลัก ๆ แล้ว โครงการ BRI คือการลงทุนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานทั้งเส้นทางคมนาคม เช่น ถนน รถไฟ ทางยกระดับ ท่าเรือ รวมถึงพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษตลอดเส้นทาง โดยประกอบด้วย 2 เส้นทางหลัก คือ Silk Road Economic Belt ซึ่งเป็นเส้นทางคมนาคมทางบกเชื่อมระหว่างจีน ประเทศแถบเอเชียกลาง และยุโรป และ Maritime Silk Road เส้นทางคมนาคมทางน้ำเชื่อมจากจีนไปยังประเทศแถบแอฟริกาและทะเลเมดิเตอร์เรเนียน สำหรับเขตเศรษฐกิจพิเศษแบ่งออกเป็นโครงการระเบียงเศรษฐกิจ 6 แห่ง ได้แก่ (1) จีน-คาบสมุทรอินโดจีน (2) จีน-บังกลาเทศ-เมียนมา-อินเดีย (3) จีน-ปากีสถาน (4) จีน-เอเชียกลาง-เอเชียตะวันตก (5) เส้นทางยูเรเซีย และ (6) จีน-มองโกเลีย-รัสเซีย

ในช่วงสองปีที่ผ่านมา ข่าวคราวความคืบหน้าของโครงการ BRI ดูจะแผ่วลงไปบ้าง เพราะทั่วโลกหันความสนใจไปที่สงครามการค้าระหว่างจีน-สหรัฐฯ มากกว่า แต่การประชุม Belt and Road Forum ที่จัดขึ้นที่จีนเมื่อปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมาก็ทำให้โครงการยักษ์ใหญ่นี้กลายเป็นที่จับตามองจากทั่วโลกขึ้นมาอีกครั้ง
 

จีนและประเทศในโครงการได้ประโยชน์อะไรจาก BRI บ้าง?

สำหรับจีน โครงการ BRI คือตัวช่วยขยายอิทธิพลของจีนบนเวทีโลก ผ่านการสนับสนุนเงินทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการเข้าไปลงทุนของบริษัทจีน ทั้งยังเป็นช่องทางช่วยลดอุปทานส่วนเกินในประเทศจากการนำวัสดุก่อสร้างที่ผลิตในจีนมาลงทุนในประเทศผู้ร่วมโครงการต่าง ๆ และในอีกทางหนึ่ง โครงการ BRI ก็มีส่วนช่วยเพิ่มบทบาทของเงินหยวนในฐานะสกุลเงินหลักของโลก

ในขณะเดียวกัน ประเทศอื่น ๆ ในโครงการ BRI ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนาก็ได้ผลบวกจากทุนจีนที่เข้ามาช่วยพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะการคมนาคมขนส่ง จากข้อมูลของ Euler Hermes ประเมินว่ามูลค่าการลงทุนจีนในประเทศโครงการ BRI ขยายตัวสูงอย่างต่อเนื่อง จากที่ราว 2.6 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐในระหว่างปี 2009-2013 เป็น 4.1 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐในระหว่างปี 2014-2018[1] หรือเพิ่มขึ้นราว 57% ภายในระยะเวลาเพียงไม่กี่ปี[2] ซึ่งโครงการ BRI จะช่วยขยายเส้นทางการค้าเชื่อมไปยังจีนที่มีตลาดขนาดใหญ่ พร้อมทั้งช่วยกระตุ้นกิจกรรมทางเศรษฐกิจและเพิ่มศักยภาพในการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศของประเทศที่จีนเข้าไปลงทุนในอนาคต

จากปี 2013 BRI เดินหน้าไปถึงไหนแล้ว?

โครงการ BRI ที่เสร็จสิ้นการก่อสร้างไปแล้วมีอยู่ 3 โครงการใหญ่ ได้แก่

1) เส้นทางรถไฟอี้อู-ลอนดอน (Yiwu-London railway) เส้นทางขนส่งสินค้าจากจีน ผ่านคาซัคสถาน รัสเซีย เบลารุส โปแลนด์ เยอรมนี เบลเยี่ยม ฝรั่งเศส และสิ้นสุดที่สหราชอาณาจักร ระยะทางรวม 12,000 กิโลเมตร โดยขบวนรถไฟส่งสินค้าขบวนแรกจากเมืองอี้อู มณฑลเจ้อเจียงทางตะวันออกของจีนได้เดินทางถึงกรุงลอนดอนในเดือนมกราคม ปี 2017 ใช้เวลา 18 วัน ซึ่งเร็วกว่าการขนส่งสินค้าทางเรือซึ่งปกติใช้เวลาราว 30-45 วัน และมีต้นทุนต่ำกว่าการขนส่งทางอากาศ

2) ระเบียงเศรษฐกิจจีน-ปากีสถาน (China-Pakistan Economic Corridor) เป็นโครงการที่มีความคืบหน้ามากที่สุดในบรรดาระเบียงเศรษฐกิจทั้ง 6 แห่ง โดยโครงการย่อยที่ก่อสร้างเสร็จสิ้นแล้ว ได้แก่ โรงไฟฟ้าถ่านหินที่ท่าเรือคาซิม มอเตอร์เวย์ระหว่างเมืองเปศวาร์และการาจีซึ่งเป็นเมืองที่ใหญ่ที่สุดในปากีสถาน และถนนเชื่อมไปยังท่าเรือน้ำลึกกวาดาร์ ซึ่งรัฐบาลปากีสถานตั้งใจผลักดันให้เป็นท่าเรือที่ใหญ่ที่สุดในประเทศภายในปี 2055

3) ท่าเรือน้ำลึกฮัมบานโตตา ประเทศศรีลังกา (Hambantota port) มีมูลค่าลงทุนรวม 1.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เริ่มก่อสร้างในปี 2008 โดยมีธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าจีนเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ แต่ภายหลังรัฐบาลศรีลังกาตัดสินใจยกให้บริษัทท่าเรือสัญชาติจีนเป็นผู้ดูแลภายใต้สัญญาเช่า 99 ปี เพื่อเป็นการลดภาระหนี้

นอกจากนี้ จีนยังมีอีกหลายโครงการภายใต้แผน BRI ทั้งที่เพิ่งเริ่มวางแผนและที่อยู่ในระหว่างการก่อสร้าง เช่น สะพานถนนและสะพานรถไฟจีน-รัสเซีย ท่าเรือเอกชนแห่งใหม่ที่อ่าวไฮฟา ประเทศอิสราเอลซึ่งบริษัทท่าเรือสัญชาติจีนได้สิทธิในการก่อสร้างและบริหารจัดการเป็นเวลา 25 ปี และโครงการทางรถไฟลาว-จีนซึ่งปัจจุบันมีความคืบหน้าแล้วกว่า 90% คาดว่าจะเปิดให้บริการได้ภายในสิ้นปี 2021 เป็นต้น

ในขณะเดียวกัน หลายโครงการของ BRI ก็ยังคงล่าช้ากว่าแผน ตัวอย่างเช่น โครงการรถไฟความเร็วสูงจาการ์ตา-บันดุงในอินโดนีเซีย ซึ่งเริ่มก่อสร้างมาตั้งแต่ปี 2016 แต่เกิดความล่าช้าจากปัญหาการเวนคืนที่ดินและงบประมาณบานปลายจากราคาที่ดินที่พุ่งสูงขึ้น เช่นเดียวกับโครงการท่าเรือน้ำลึกในเขตเศรษฐกิจเจ้าผิวของเมียนมา ซึ่งล่าช้าจากปัญหาการเมืองภายในและความกังวลเกี่ยวกับภาระหนี้ โดยล่าสุดรัฐบาลเมียนมาได้ขอลดขนาดเงินลงทุนโครงการจากเดิม 7.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐลงเป็น 1.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ

อย่างไรก็ดี ตั้งแต่ต้นปี 2019 ทางการจีนก็ยังได้พันธมิตรเข้าร่วมโครงการ BRI เพิ่มขึ้นอีก 3 ประเทศ คือเปรู อิตาลี และสวิตเซอร์แลนด์ อิตาลีถือเป็นประเทศแรกในกลุ่ม G7 ที่เข้าร่วมกับ BRI โดยได้ลงนาม MOU ร่วมกับจีนเพื่อพัฒนาท่าเรือหลัก 4 แห่ง ในขณะที่สวิตเซอร์แลนด์ได้ตกลงร่วมมือกับจีนในด้านการค้า การลงทุน และการสนับสนุนเงินทุนสำหรับโครงการภายใต้แผน BRI 

อุปสรรคของโครงการ BRI มีอะไรบ้าง?                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              แม้จะดูเป็นโครงการที่สร้างประโยชน์ให้กับประเทศอื่นๆ ในโลก แต่ BRI ก็ยังเผชิญกับอุปสรรคที่ทำให้บางโครงการไม่สามารถเดินหน้าได้ตามแผน

ข้อแรก คือข้อจำกัดการรองรับหนี้ของประเทศที่จีนเข้าไปลงทุน การก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานเป็นโครงการที่ใช้เงินลงทุนสูง ประเทศร่วมโครงการซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนาจึงจำเป็นต้องพึ่งพาเงินกู้จากจีน ทำให้บางประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะที่สูงอยู่แล้วยิ่งต้องแบกรับภาระหนี้มากขึ้น และมีความเสี่ยงที่จะไม่สามารถชำระหนี้ได้ในอนาคต ตัวอย่างเช่น ลาวและศรีลังกาซึ่งปัจจุบันมีหนี้สาธารณะคิดเป็นสัดส่วน 63% และ 84% ของ GDP ตามลำดับ  ปัญหาเดียวกันนี้ทำให้รัฐบาลมาเลเซียขอเจรจาลดขนาดโครงการสร้างทางรถไฟเชื่อมชายฝั่งทะเลตะวันออกลง 1 ใน 3 จากเดิมที่ใช้เงินลงทุนรวมราว 1.6 หมื่นล้านเป็น 1.1 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ  ซึ่งโครงการดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของแผนระเบียงเศรษฐกิจจีน-คาบสมุทรอินโดจีน

ข้อที่สอง คือกระแสต่อต้านและสงสัยในข้อเสนอของจีน หลายฝ่ายมองว่า BRI คือเครื่องมือที่จีนใช้ขยายอิทธิพลในเวทีโลก เพราะทุกที่ที่จีนเข้าไปลงทุน ถ้าไม่ใช่ในฐานะผู้ให้กู้รายใหญ่ จีนก็มักจะไปพร้อมกับแรงงานและวัสดุก่อสร้างจากในประเทศ ทำให้บางประเทศเริ่มมองว่าสุดท้ายแล้วจีนคือผู้ได้ประโยชน์จาก BRI เป็นหลัก ในขณะที่ ประเทศคู่สัญญาอาจต้องแบกรับภาระหนี้มหาศาลในอนาคต ขณะที่ อัตราการเพิ่มขึ้นของมูลหนี้และภาระดอกเบี้ยจ่ายสูงขึ้นตามขนาดมูลค่าการลงทุนในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน อีกทั้งอาจไม่ได้สร้างการจ้างงานในประเทศเพิ่มขึ้นเท่าไหร่นัก เหล่านี้เป็นประเด็นหลักที่มหาอำนาจคู่แข่งอย่างสหรัฐฯ ใช้โจมตีโครงการ BRI และทำให้หลายประเทศในยุโรปยังไม่ค่อยวางใจเข้าร่วมกับจีนมากนัก

นอกจากสหรัฐฯ แล้ว อินเดียก็เป็นอีกประเทศที่ปฏิเสธนโยบาย BRI อย่างชัดเจน เหตุเพราะโครงการร่วมระหว่างปากีสถานและจีนนั้นทับซ้อนพื้นที่ที่อินเดียกำลังมีข้อพิพาทเรื่องกรรมสิทธิ์กับปากีสถาน อินเดียจึงไม่พอใจที่จีนรุกล้ำอำนาจอธิปไตยของประเทศ 

BRI และความเกี่ยวเนื่องกับประเทศไทย มีพัฒนาการอย่างไรบ้าง

ถึงจะไม่ได้อยู่บนแผนที่ของ 2 เส้นทางหลัก แต่ไทยก็นับเป็นส่วนหนึ่งของระเบียงเศรษฐกิจจีน-คาบสมุทรอินโดจีน โดยโครงการที่ไทยกำลังร่วมมือกับจีนคือเส้นทางรถไฟความเร็วสูง 2 เส้นทาง ได้แก่

1) เส้นทางกรุงเทพฯ-หนองคาย ระยะทางรวมราว 627 กิโลเมตร แบ่งเป็น 2 ระยะคือกรุงเทพฯ-นครราชสีมา และนครราชสีมา-หนองคาย สำหรับการก่อสร้างระยะแรกคือกรุงเทพฯ-แก่งคอย-นครราชสีมา แบ่งออกเป็น 14 สัญญา ดำเนินการก่อสร้างแล้ว 1 สัญญาในช่วงกลางดง-ปางอโศก ลงนามสัญญาก่อสร้างแล้ว 1 สัญญาในช่วงสีคิ้ว-กุดจิกเมื่อเดือนมีนาคมปี 2019 อยู่ในระหว่างการประมูล 5 สัญญา และเตรียมประมูลงานก่อสร้างที่เหลืออีก 7 สัญญา คาดว่าจะได้บริษัทผู้รับเหมาทั้งหมดภายในปีนี้ สำหรับระยะที่สองจากนครราชสีมาถึงหนองคายอยู่ในระหว่างการออกแบบรายละเอียด คาดว่าจะเริ่มประมูลและเริ่มงานก่อสร้างได้ในช่วงกลางปี 2020

2) เส้นทางหนองคาย-เวียงจันทร์ ล่าสุดในเดือนเมษายนที่ผ่านมา รัฐบาลไทย ลาว และจีนได้ลงนามในบันทึกความร่วมมือเพื่อเชื่อมโยงกับทางรถไฟคุนหมิง-เวียงจันทร์ รวมทั้งเตรียมก่อสร้างสะพานมิตรภาพไทย-ลาวแห่งใหม่เพื่อรองรับทางรถไฟความเร็วสูง

คำถามที่เกิดขึ้นคือ โครงการรถไฟไทย-จีนที่ว่านี้จะคุ้มค่ากับการลงทุนหรือไม่?

ในแง่หนึ่ง โครงการรถไฟความเร็วสูงใช้เงินลงทุนมหาศาลและใช้เวลาคืนทุนค่อนข้างนาน แต่ประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่ตามมาก็มีไม่น้อย เพราะช่วยให้ประชาชนในพื้นที่ห่างไกลได้เข้าถึงระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานที่ดี ช่วยกระจายการพัฒนาไปยังเมืองรายทาง และยังช่วยเพิ่มศักยภาพการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศจากระบบการคมนาคมขนส่งที่ดีขึ้น สำหรับเส้นทางกรุงเทพฯ-หนองคาย (ระยะที่ 1 ช่วงกรุงเทพฯ-นครราชสีมา) ทางสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะไทยได้ออกมาชี้แจงในประเด็นเรื่องความคุ้มค่าในการลงทุน ว่าสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดทำรายงานวิเคราะห์ผลตอบแทนของโครงการแล้ว และคณะรัฐมนตรีได้ตัดสินใจอนุมัติโครงการเนื่องจากมองว่าเป็นเส้นทางที่จะช่วยขยายโอกาสทางเศรษฐกิจของไทย โดยไม่ได้คำนึงถึงผลตอบแทนทางการเงินเพียงอย่างเดียว[3]

สำหรับประเด็นเรื่องการแบกรับหนี้จากจีน สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะไทยได้ชี้แจงชัดเจนว่าเส้นทางกรุงเทพฯ-นครราชสีมาจะใช้เงินกู้จากในประเทศราว 80% ส่วนที่เหลือจะใช้เงินกู้ต่างประเทศซึ่งยังไม่ได้ผูกพันสัญญาเงินกู้กับจีนแต่อย่างใด และภาครัฐเองก็จะหาแหล่งเงินทุนที่มีเงื่อนไขเหมาะสมที่สุด นอกจากนี้ ไทยยังมีระดับหนี้สาธารณะที่ไม่สูงมากนัก คือราว 42% ของ GDP หมายความว่าไทยยังไม่ได้มีความเสี่ยงสูงที่จะเกิดปัญหาการชำระหนี้จากการดำเนินโครงการเหมือนในบางประเทศ

สิ่งสำคัญคือการที่ภาครัฐดำเนินโครงการอย่างโปร่งใส เปิดเผยข้อมูลโครงการให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ และชี้แจงผลบวกรวมถึงผลกระทบจากโครงการอย่างถูกต้องและชัดเจน เพื่อให้ทั้งโครงการปัจจุบันและโครงการในอนาคตสามารถเดินหน้าไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ

[1] มูลค่าเงินลงทุนรวมจากปี 2014 ถึงเดือนมิถุนายนปี 2018
[2] Euler Hermes (2019, January 30), Year of the Pig: Can China’s Belt and Road Initiative save the world from a mud fight?
[3] อ้างอิงจากประกาศชี้แจงประเด็นเกี่ยวกับการกู้เงินจากจีนสำหรับโครงการพัฒนาระบบทางรถไฟความเร็วสูงเพื่อเชื่อมโยงภูมิภาค ช่วงกรุงเทพมหานคร-หนองคาย (ระยะที่ 1 ช่วงกรุงเทพมหานคร-นครราชสีมา) จากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ เมื่อวันที่ 23 มกราคม 2019

_______________

เผยแพร่ในการเงินการธนาคาร คอลัมน์เกร็ดการเงิน วันที่ 15 มิถุนายน 2019