USMCA: NAFTA แปลงโฉมใหม่ อุตสาหกรรมยานยนต์ไทยได้รับผลกระทบหรือไม่?

ผู้เขียน: ชินโชติ เถรปัญญาภรณ์

เผยแพร่ในนิตยสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนพฤศจิกายน 2018

USMCA คืออะไร?

นับตั้งแต่เดือนเมษายน 2017 ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ขู่จะถอนสหรัฐฯ ออกจากข้อตกลงการค้าเสรีอเมริกาเหนือหรือ NAFTA (North American Free Trade Agreement) โดยกล่าวหา NAFTA ว่าเป็นข้อตกลงที่แย่ที่สุดตั้งแต่ที่สหรัฐฯ เคยทำข้อตกลงมาและทำให้ตำแหน่งงานภาคอุตสาหกรรมในสหรัฐฯ หายไป เพราะ NAFTA สร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตย้ายโรงงานไปยังเม็กซิโกซึ่งมีค่าแรงถูกกว่า อย่างไรก็ตาม เม็กซิโกและแคนาดาเสนอให้ทบทวนข้อตกลงใหม่แทน จึงกลายเป็นที่มาของข้อตกลงการค้าที่มีชื่อใหม่ว่า USMCA (The United States-Mexico-Canada Agreement) หรือ ข้อตกลงสหรัฐฯ-เม็กซิโก-แคนาดา เป็นข้อตกลงชื่อใหม่ที่มีสมาชิกเหมือนเดิม
ซึ่งข้อตกลงดังกล่าวกำลังถูกนำมาใช้แทน NAFTA ที่มีอายุกว่า 25 ปี โดยเป็นข้อตกลงการค้าที่มีขนาดเศรษฐกิจ คิดเป็นสัดส่วนราว 26% ของ GDP โลก

USMCA เดินหน้าไปถึงไหนแล้ว?

USMCA คืบหน้าจากการที่สหรัฐฯ ได้ข้อตกลงการค้ากับเม็กซิโกเมื่อวันที่ 27 สิงหาคม ซึ่งกดดันให้แคนาดาเร่งบรรลุข้อตกลงการค้า จนเมื่อวันที่ 30 กันยายน แคนาดาตกลงเข้าร่วมข้อตกลงการค้าไตรภาคี USMCA ซึ่งกระบวนการหลังจากนี้ คือ ทั้ง 3 ประเทศจะลงนามข้อตกลงภายในวันที่ 30 พฤศจิกายน 2018 หลังจากนั้นภายใน 60 วันรัฐบาลสหรัฐฯ จะต้องแจ้งข้อตกลงใหม่ให้สภาคองเกรสรับทราบและภายใน 105 วันหลังลงนามข้อตกลง คณะกรรมาธิการการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ (USITC) จะต้องรายงานผลกระทบต่อเศรษฐกิจของข้อตกลงการค้า USMCA และคาดว่าภายในเดือนมีนาคม 2019 รัฐบาลสหรัฐฯ จะสามารถยื่นให้สภาคองเกรสพิจารณาผ่านข้อตกลงได้ โดยคาดว่าจะเริ่มบังคับใช้ข้อตกลง USMCA ในช่วงปลายปี 2019 

USMCA ต่างจาก NAFTA เดิมอย่างไร?

รายละเอียด USMCA ส่วนใหญ่ยังคงรูปแบบจากข้อตกลง NAFTA เดิม แต่มีประเด็นหลักที่เปลี่ยนแปลงไป 5 ประการ ได้แก่

· กำหนดอายุของข้อตกลงตามเงื่อนไขแบบ Sunset Clause ภายใต้ข้อสรุปล่าสุดของข้อตกลง USMCA รับประกันว่าข้อตกลงจะมีอายุอย่างน้อย 16 ปี แต่กำหนดให้สหรัฐฯ เม็กซิโก และแคนาดาสามารถทบทวนข้อตกลงทุก 6 ปี ว่าประสงค์ที่จะต่ออายุสัญญาหลังครบ 16 ปี หรือปรับปรุงเงื่อนไขบางประการในข้อตกลงหรือไม่ นั่นคือ ข้อตกลงไม่สามารถถูกทำให้ยุติได้หลังมีการบังคับใช้ภายใน 16 ปี แต่หากพ้นระยะเวลาดังกล่าวทั้ง 3 ประเทศสามารถยื่นความประสงค์ไม่ต่ออายุข้อตกลงได้ ซึ่งช่วยให้เกิดความแน่นอนในแผนการลงทุนของภาคธุรกิจมากกว่าความต้องการเดิมของสหรัฐฯ ที่ต้องการให้มีการทบทวนข้อตกลงทุก 5 ปี และสามารถให้ถอนตัวจากข้อตกลงได้ทันทีหากประเทศสมาชิกไม่ประสงค์ต่ออายุสัญญาเพื่อให้มีช่องทางในการเจรจาความสัมพันธ์ทางการค้าการลงทุนใหม่หากเห็นว่าข้อตกลงไม่เอื้อประโยชน์

· แคนาดาเปิดเสรีอุตสาหกรรมนมเพิ่มขึ้น จากเดิม 3.25% เพิ่มขึ้นเป็น 3.59% ของมูลค่าตลาดของผลิตภัณฑ์นมเนยในแคนาดา โดยข้อตกลงดังกล่าวแคนาดาเคยเสนอไว้ในความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (TPP) ที่สหรัฐฯ ถอนตัวออกเมื่อเดือนมกราคม 2017 คาดว่าจะส่งผลกระทบระยะสั้นต่ออุตสาหกรรมนมเนยในแคนาดา แต่ผู้บริโภคแคนาดาจะได้รับประโยชน์จากการแข่งขันที่สูงขึ้น

· เพิ่มประเด็นเกี่ยวการบิดเบือนค่าเงิน ในข้อตกลง USMCA ชาติสมาชิกทั้งสามประเทศจะต้องปฏิบัติอยู่ภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว โดยธนาคารกลางต้องไม่เข้าไปแทรกแซงในตลาดอัตราแลกเปลี่ยนจนทำให้ค่าเงินอ่อนลงเกินปัจจัยพื้นฐานอย่างมากเพื่อให้ได้เปรียบทางการค้า และคาดว่าข้อตกลงทางการค้าที่สหรัฐฯ จะทำกับประเทศอื่นในอนาคตจะมีการบรรจุข้อตกลงเกี่ยวกับอัตราแลกเปลี่ยนเข้าไปด้วย

· ปรับปรุงกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) ในอุตสาหกรรมยานยนต์ โดยข้อตกลง USMCA กำหนดให้รถยนต์ที่จะได้รับสิทธิพิเศษทางภาษี จะต้องมีสัดส่วนชิ้นส่วนยานยนต์ที่ผลิตในสหรัฐฯ เม็กซิโก และแคนาดาเพิ่มขึ้นเป็น 75% จากเดิมในข้อตกลง NAFTA ที่ 62.5% และ 40-45% ของการผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ทั้งหมด จะต้องผลิตโดยแรงงานที่มีค่าแรงอย่างน้อย 16 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อชั่วโมง ซึ่งบริษัทยานยนต์มีเวลาในการปรับตัวเพื่อปฏิบัติตามเงื่อนไขภายใน 5 ปีหลังจากข้อตกลงมีผลบังคับใช้ และบริษัทยานยนต์จะต้องผ่านเงื่อนไขทั้งหมดจึงจะสามารถใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษี 0% ได้

·  กีดกันการทำข้อตกลงการค้ากับประเทศที่ไม่ใช่ระบบเศรษฐกิจแบบตลาด (non-market economy) หากเม็กซิโกและแคนาดาทำข้อตกลงการค้ากับประเทศที่มีการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจโดยภาครัฐ เช่น จีน ซึ่งยังคงมีการอุดหนุนบางภาคอุตสาหกรรมเพื่อให้เกิดความได้เปรียบในการแข่งขันในตลาดโลก เม็กซิโกและแคนาดาจะต้องแจ้งสมาชิกล่วงหน้าอย่างน้อย 90 วันก่อนเริ่มการเจรจา เพื่อประเมินความเสี่ยงต่อข้อตกลง USMCA และประเทศสมาชิกอื่นมีสิทธิถอนตัวจากข้อตกลงได้โดยแจ้งล่วงหน้า 6 เดือน ด้วยข้อกำหนดนี้ ทำให้โอกาสที่เม็กซิโกและแคนาดาจะทำข้อตกลงกับประเทศที่ไม่ใช้ระบบเศรษฐกิจตลาดเสรีอย่างจีนน้อยลง และคาดว่าสหรัฐฯ จะใช้ข้อกำหนดคล้ายกันนี้กับข้อตกลงการค้าที่สหรัฐฯ จะทำในอนาคตกับประเทศอื่นเช่นกัน
 

USMCA ส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมยานยนต์ในอเมริกาเหนืออย่างไร?

ในมุมมองของธุรกิจ หากผู้ผลิตยานยนต์ทำตามเงื่อนไขของข้อตกลง USMCA เพื่อรับสิทธิประโยชน์ทางภาษี 0% ผู้ผลิตยานยนต์ที่เคยผลิตในเม็กซิโกซึ่งมีค่าแรงถูกที่สุดในภูมิภาคต้องย้ายการผลิตบางส่วนไปยังพื้นที่ที่มีค่าแรงสูง ตามเงื่อนไขซึ่งกำหนดค่าแรงอย่างน้อย 16 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อชั่วโมง ทำให้ในระยะยาวมีแนวโน้มที่ผู้ผลิตจะต้องขยายการผลิตไปยังสหรัฐฯ ในพื้นที่ที่มีค่าจ้างแรงงานสูง ขณะที่โอกาสขยายการผลิตไปแคนาดาเป็นไปได้ยากกว่า
ด้วยข้อจำกัดด้านความเหมาะสมของสภาพภูมิประเทศ และด้วยค่าจ้างแรงงานที่สูงกว่าทำให้การผลิตยานยนต์และชิ้นส่วนในสหรัฐฯ จะเน้นไปที่การผลิตระบบอัตโนมัติ (automation) และตำแหน่งงานในสหรัฐฯ ที่เพิ่มขึ้นจะเป็นงานที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน จากเงื่อนไขดังกล่าว ทำให้การผลิตยานยนต์และชิ้นส่วนในภูมิภาคอเมริกาเหนือในอนาคตน่าจะมีต้นทุนการผลิตสูงกว่าเดิม ซึ่งผู้ผลิตจะต้องผลักภาระไปยังผู้บริโภคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
และมีแนวโน้มที่ราคารถยนต์ที่ผลิตในอเมริกาเหนือจะสูงขึ้นในอนาคต

อย่างไรก็ตาม อีไอซีมองว่าหากผู้ผลิตยานยนต์ที่ตั้งอยู่ในเม็กซิโกและแคนาดาไม่ทำตามเงื่อนไขของ USMCA โดยยังคงนำเข้าชิ้นส่วนยานยนต์จากตลาดอื่น อาทิ ยุโรปและเอเชีย และมีสัดส่วนการใช้ชิ้นส่วนยานยนต์ภายในภูมิภาคไม่ถึง 75% ทำให้รถยนต์ที่ส่งออกไปยังสหรัฐฯ จะต้องเสียภาษีนำเข้า MFN (Most-Favored Nation) 2.5% สำหรับรถยนต์ และ 25% สำหรับรถบรรทุก ซึ่งหากต้นทุนการเข้าเงื่อนไขเพื่อเว้นภาษีของข้อตกลงสูงกว่าภาษีนำเข้ารถยนต์สหรัฐฯ จะทำให้ไม่คุ้มที่จะต้องขยายหรือย้ายฐานการผลิตไปยังสหรัฐฯ และเป็นช่องโหว่ที่จูงใจให้บริษัทยานยนต์ที่ตั้งอยู่ในเม็กซิโกเลี่ยงมานำเข้าชิ้นส่วนยานยนต์จากภูมิภาคเอเชียและยุโรปแล้วเสียภาษีนำเข้า MFN ที่ 2.5% ในการส่งออกไปยังสหรัฐฯ ทำให้คาดว่าสหรัฐฯ อาจจะหาวิธีปิดช่องโหว่ดังกล่าว ซึ่งหนึ่งในทางเลือก คือ การขึ้นภาษีนำเข้ายานยนต์ทั่วโลกตามมาตรา 232 ของกฎหมายการค้าสหรัฐฯ ตามที่ทรัมป์เคยขู่ไว้

กรณีที่รัฐบาลสหรัฐฯ ขึ้นภาษีนำเข้าสินค้ายานยนต์และชิ้นส่วนตามมาตรา 232 เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศ ในข้อตกลง USMCA มีเงื่อนไขแนบให้ทั้งเม็กซิโกและแคนาดาได้รับการยกเว้นการขึ้นภาษีนำเข้าตามมาตรา 232 อย่างน้อย 60 วันหลังบังคับใช้มาตรการเพื่อเจรจาหาทางแก้ปัญหาที่เหมาะสม นอกจากนี้

กรณีขึ้นภาษียานยนต์ตามมาตรา 232 ทั้งสองประเทศจะได้โควตายกเว้นภาษีนำเข้ารายปีประเทศละ 2.6 ล้านคัน ซึ่งเดิมในปี 2017 เม็กซิโกและแคนาดาส่งออกยานยนต์ไปสหรัฐฯ 1.6 และ 1.8 ล้านคันตามลำดับ แต่ไม่จำกัดโควตาในรถบรรทุกขนาดเล็ก (รถกระบะ) อย่างไรก็ดี อีไอซีคาดว่าหลังข้อตกลง USMCA มีผลบังคับใช้ และหากการเจรจาข้อตกลงการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับญี่ปุ่นและสหภาพยุโรปมีความคืบหน้า (ซึ่งสหรัฐฯ นำเข้ารถยนต์จากภูมิภาคอเมริกาเหนือ ญี่ปุ่น และสหภาพยุโรปรวมกันราว 90% ของการนำเข้ารถยนต์จากทั่วโลก) น่าจะทำให้มีความจำเป็นลดลงที่สหรัฐฯ จะขึ้นภาษีนำเข้าสินค้ายานยนต์และชิ้นส่วนตามมาตรา 232 เนื่องจากสามารถเจรจากับประเทศคู่ค้าหลักในอุตสาหกรรมยานยนต์จนได้ข้อตกลงเป็นที่พอใจแล้ว
 

USMCA ส่งผลกระทบต่อการส่งออกยานยนต์ไทยอย่างไร?

อุตสาหกรรมยานยนต์ไทยมีความเสี่ยงได้รับผลกระทบ หากสหรัฐฯ ประกาศขึ้นภาษีนำเข้าสินค้ายานยนต์และชิ้นส่วนตามมาตรา 232 ที่อัตรา 25% จากเดิมที่อัตรา 2.5% เพื่อปิดช่องโหว่ของข้อตกลง USMCA ไม่ให้ผู้ผลิตยานยนต์ในเม็กซิโกและแคนาดาหลีกเลี่ยงเงื่อนไขการยกเว้นภาษี ประกอบกับเงื่อนไขของข้อตกลง USMCA ทำให้ทั้ง 3 ประเทศพึ่งพาชิ้นส่วนยานยนต์จากภายนอกภูมิภาคลดลง เหล่านี้เป็นอุปสรรคต่อการส่งออกไทยในสินค้ายานยนต์และชิ้นส่วนไปยังภูมิภาคอเมริกาเหนือ โดยชิ้นส่วนที่ได้รับผลกระทบโดยตรง คือ เครื่องยนต์ ชุดเกียร์ และ อุปกรณ์ตกแต่งรถยนต์ อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาในปี 2017 ไทยส่งออกชิ้นส่วนยานยนต์ไปยังภูมิภาคอเมริกาเหนือราว 8.3% ของการส่งออกชิ้นส่วนยานยนต์ทั่วโลก ผลกระทบจึงอาจถูกจำกัดได้หากผู้ส่งออกยานยนต์และชิ้นส่วนสามารถหาตลาดส่งออกอื่นเพื่อทดแทนตลาดอเมริกาเหนือได้ เนื่องจากผู้ผลิตยานยนต์และชิ้นส่วนในไทยส่วนใหญ่ผลิตเพื่อส่งออกไปยังทวีปออสเตรเลียและภูมิภาคเอเชียเป็นหลัก

ข้อตกลง USMCA เป็นก้าวแรกของการที่ประธานาธิบดีทรัมป์เดินเกมขู่ขึ้นภาษีนำเข้ากับประเทศคู่ค้าจนนำไปสู่การได้ข้อตกลงที่เป็นผลสำเร็จ ซึ่งอาจกลายเป็นต้นแบบการเจรจาข้อตกลงกับประเทศคู่ค้าสหรัฐฯ อย่างน้อยในอีก 2 ปีข้างหน้า ถือเป็นการส่งสัญญาณการเจรจาข้อตกลงทางการค้าที่สหรัฐฯ จะทำกับประเทศคู่ค้าในอนาคต ทั้งกับญี่ปุ่นและสหภาพยุโรป โดยสหรัฐฯ ไม่ได้มองข้อตกลงการค้าเป็นการสนับสนุนห่วงโซ่อุปทานและกระจาย
การผลิตไปภูมิภาคอื่น (offshoring) แต่ต้องการให้ย้ายฐานการผลิตกลับมาในสหรัฐฯ มากขึ้นแทน (onshoring) และพยายามลดแรงจูงใจในการให้บริษัทสหรัฐฯ ออกไปลงทุนนอกภูมิภาค ซึ่งอาจกระทบต่อแนวโน้มการลงทุนทางตรง (FDI) ในอุตสาหกรรมยานยนต์จากสหรัฐฯ มาไทยในอนาคตได้บางส่วน โดยเฉพาะบริษัทรถยนต์สหรัฐฯ ในขณะที่การส่งออกในอุตสาหกรรมยานยนต์ไทย อาจเผชิญกับอุปสรรคในการส่งออกไปยังภูมิภาคอเมริกาเหนือทั้งทางตรงและทางอ้อม อีไอซีมองว่าผลกระทบต่อการส่งออกไทยในชิ้นส่วนยานยนต์จากข้อตกลง USMCA ค่อนข้างจำกัดจากเหตุผลข้างต้น อย่างไรก็ตาม ไทยยังต้องจับตาความเสี่ยงที่สหรัฐฯ มีโอกาสขึ้นภาษีนำเข้ายานยนต์ตามมาตรา 232 ที่อาจกระทบต่อการส่งออกไทยไปสหรัฐฯ โดยเฉพาะธุรกิจในห่วงโซ่การผลิตอุตสาหกรรมยานยนต์และผู้เล่นที่มีการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ สูงและยังไม่สามารถหาตลาดทดแทนอื่นได้ในระยะสั้น