US tax reform : การปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ และนัยต่อการดึงดูดการลงทุนเข้าสู่สหรัฐฯ

ผู้เขียน: อมรเทพ พิภพศิริรัตน์

เผยแพร่ในนิตยสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนมีนาคม 2018

ทำไมสหรัฐฯ ถึงต้องปฏิรูปภาษี?

กฎหมายปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ (หรือชื่ออย่างเป็นทางการว่า Tax Cuts and Jobs Act) ได้ถูกผลักดันให้แล้วเสร็จหลังประธานาธิบดี Donald Trump ลงนามเมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2017 โดยมีสาระสำคัญคือ การลดภาษีเงินได้นิติบุคคลเหลือ 21% จาก 35% นับว่าเป็นการลดภาษีครั้งยิ่งใหญ่ที่สุดในรอบ 30 ปีนับตั้งแต่สมัยประธานาธิบดี Ronald Reagan

จุดประสงค์หลักข้อแรกของการปฏิรูปภาษีครั้งนี้ คือ ต้องการดึงบรรษัทข้ามชาติของสหรัฐฯ ที่ได้เคยออกไปลงทุนในต่างประเทศให้กลับมาลงทุน และนำผลประกอบการที่ได้จากต่างประเทศกลับเข้าสหรัฐฯ มากขึ้น โดยรัฐบาลได้ปรับเปลี่ยนระบบการจัดเก็บภาษีจาก Worldwide Tax System¹ เป็น Territorial Tax System² ทำให้บรรษัทเหล่านี้สามารถนำผลกำไรกลับเข้าประเทศได้โดยไม่ต้องเสียภาษี ยกเว้นครั้งแรกที่นำกลับมานั้นจำเป็นต้องเสียภาษีพิเศษหนึ่งครั้งด้วยอัตรา 15.5% สำหรับสินทรัพย์ที่เป็นเงินสดและ 8% สำหรับสินทรัพย์ที่ไม่ใช่เงินสด นอกจากนี้ ในกรณีที่เป็นบรรษัทข้ามชาติของสหรัฐฯ ที่ถือหุ้นบริษัทต่างชาติอย่างน้อย 10% บรรษัทเหล่านั้นสามารถนำเงินปันผลกลับเข้าประเทศได้โดยไม่ต้องจ่ายภาษี ทั้งนี้ อีกจุดประสงค์หนึ่งคือ ต้องการให้มีการลงทุนในประเทศมากขึ้น ทั้งจากการลงทุนของชาวสหรัฐฯ เองและการลงทุนของชาวต่างชาติ

การปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ส่งผลต่อการลงทุนโดยตรงจากทั่วโลก (FDI) เข้าสู่สหรัฐฯ อย่างไร?

ในช่วงก่อนการปฏิรูปภาษี การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศเข้าสู่สหรัฐฯ เพิ่มขึ้นเฉลี่ยราว 29%YOY ต่อปีในช่วงปี 2010-2015 แต่เริ่มลดลงปี 2016 ซึ่งประเทศหลักที่เข้าไปลงทุน ได้แก่ ญี่ปุ่น อิตาลี ฝรั่งเศส สเปน และออสเตรเลีย และประเภทธุรกิจที่เข้าไปลงทุน ได้แก่ ภาคการผลิตเหล็ก ภาคข้อมูลและเทคโนโลยีสารสนเทศ ภาคสถาบันการเงิน และภาคการให้บริการทางอิเล็กทรอนิกส์ เป็นต้น

สำหรับช่วงหลังการปฏิรูปภาษีนั้น  คาดว่าจะมีการลงทุนจากประเทศที่มีอัตราภาษีที่แท้จริง (Effective Tax Rate)³ ที่สูงกว่าของสหรัฐฯ เข้ามาลงทุนในสหรัฐฯ มากขึ้น จากรายงานของสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจชื่อดังของเยอรมนี⁴ ได้ทำการศึกษาผลของการลดอัตราภาษีนิติบุคคลเหลือ 20% ต่อมูลค่าการเข้าไปลงทุนของกลุ่มประเทศ EU ในสหรัฐฯ ในช่วงปี 2008-2012 และพบว่า กลุ่มประเทศใน EU จะเข้าไปลงทุนในสหรัฐฯ เพิ่มมากขึ้นถึง 31.3% หรือประมาณ 4 แสนล้านยูโร เนื่องจากการปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ทำให้อัตราภาษีที่แท้จริงโดยเฉลี่ยของกลุ่มประเทศในยุโรปสูงกว่าของสหรัฐฯ (รูปที่ 1)    

ส่วนอินเดีย บรรษัทข้ามชาติของอินเดียที่ไปลงทุนในสหรัฐฯ โดยเฉพาะในอุตสาหกรรม IT ก็มีแนวโน้มที่จะยังคงดำเนินต่อไปและไม่นำกำไรกลับเข้าประเทศเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี ส่วนกลุ่มประเทศอื่นๆ อย่างญี่ปุ่น หรือกลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั้นก็คาดว่า มีแนวโน้มที่จะเข้ามาลงทุนในสหรัฐฯ เพิ่มมากขึ้นเช่นกัน  ดังจะเห็นได้จากการประกาศของบริษัทสัญชาติญี่ปุ่นอย่าง Toyota Motor Corporation ที่ร่วมมือกับ Mazda Motor Corporation ว่าจะมีการเข้าไปตั้งโรงงานเพิ่มในเมือง Hunstville รัฐ Alabama ในสหรัฐฯ ด้วยทุน 1.6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และคาดว่าจะจ้างพนักงานเพิ่มอีก 4,000 คน

สำหรับกลุ่มประเทศในอาเซียน มีการคาดการณ์ของ CBRE Group ซึ่งเป็นบริษัทอสังหาริมทรัพย์ชั้นนำ ว่าบริษัทจากสิงคโปร์จะเพิ่มการลงทุนในสหรัฐฯ มากขึ้นในภาคอสังหาริมทรัพย์และภาคการขนส่ง ในขณะที่มาเลเซียมีองค์กรบริหารกองทุนความมั่นคงแห่งชาติ Khazanah Nasional ที่เคยลงทุนกับบริษัททางด้านเทคโนโลยีขั้นสูงในสหรัฐฯ อยู่แล้ว ประมาณ 400 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ก็มีแนวโน้มว่าจะลงทุนเพิ่มอีกเช่นกัน

รูปที่ 1 ตารางเปรียบเทียบอัตราภาษีที่แท้จริง 

ที่มา : Effective Tax Rate, NYU Stern (ข้อมูลเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2018)

การปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ มีผลต่อบริษัทสหรัฐฯ อย่างไร?

การปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ในครั้งนี้ได้ทำให้หลายบริษัทสหรัฐฯ มีผลกำไรมากขึ้นจากการที่เสียภาษีเงินได้นิติบุคคลน้อยลง อีกทั้งตลาดแรงงานในสหรัฐฯ ก็มีการตึงตัวมากขึ้น จึงเป็นผลให้บริษัทเหล่านี้ออกมาประกาศว่า จะมีการเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำและเพิ่มโบนัสให้กับพนักงาน ยกตัวอย่างเช่น Walmart Inc. ได้ประกาศว่า จะมีการให้โบนัส 1 ครั้งให้กับพนักงานถึง 1,000 ดอลลาร์สหรัฐฯ และจะปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 11 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อชั่วโมง ซึ่งได้เริ่มตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์นี้ นอกจากนี้ บริษัท AT&T และ Comcast ก็ได้มาประกาศเช่นกันว่า จะมีการเพิ่มโบนัส 1 ครั้งให้กับพนักงานมูลค่า 1,000 ดอลลาร์สหรัฐฯ

อีกทั้งการปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ยังมีรายละเอียดสำคัญเฉพาะบริษัทสัญชาติสหรัฐฯ อย่างการเปลี่ยนระบบการจัดเก็บภาษีเป็น Territorial Tax System ส่งผลให้หลายบริษัทยักษ์ใหญ่ของสหรัฐฯ เช่น Apple, Microsoft Corporation, Cisco Systems, Oracle Corporation ได้มีการประกาศว่าจะนำผลกำไรที่อยู่นอกสหรัฐฯ กลับมาในประเทศมากขึ้น ซึ่งมีการประมาณการว่าเม็ดเงินของบริษัทสัญชาติสหรัฐฯ ที่อยู่นอกประเทศมีมูลค่ารวมประมาณ 2.6 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะมีการคาดการณ์ว่า บริษัทสหรัฐฯ จะมีการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำให้พนักงานหรือการนำเงินกลับมามากขึ้น แต่การลงทุนของบริษัทเหล่านั้นในสหรัฐฯ อาจไม่ได้เพิ่มขึ้นมากอย่างที่รัฐบาลคาดการณ์ไว้ จากผลสำรวจของ Bank of America Merrill Lynch Global Research⁵ พบว่า  มีบริษัทเพียง 35% จากบริษัทสหรัฐฯ จำนวน 302 บริษัทที่จะนำไปจ่ายในเรื่องการลงทุนเพิ่ม (Capital Expenditure) ซึ่งมีบริษัทขนาดใหญ่บางบริษัทได้ประกาศแผนการลงทุนเพิ่มแล้ว เช่น Apple ที่มีแผนจะลงทุนเพิ่มในสหรัฐฯ กว่า 3 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในการสร้างสาขาใหม่ การสร้างศูนย์ข้อมูลและการจ้างงานเพิ่มอีกกว่า 20,000 คน อีกทั้ง Exxon Mobil Corporation ก็ได้ออกมาประกาศแผนการลงทุนเพิ่มในสหรัฐฯ ระยะเวลา 5 ปี ในการลงทุนด้านปริมาณการผลิตน้ำมัน การปรับปรุงโครงสร้างของสถานที่ผลิตและการจ้างงานเพิ่มอีกกว่าหลายพันคน

การปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ส่งผลต่อไทยหรือไม่?

จากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทย พบว่าในช่วงก่อนการปฏิรูปภาษี มูลค่าการลงทุนโดยตรงจากสหรัฐฯ มาไทย (inflow) สูงสุดเป็นอันดับที่ 4 รองจากญี่ปุ่น จีน และสิงคโปร์ โดยในช่วง 3 ไตรมาสแรกของปี 2017 มูลค่าการลงทุนเพิ่มขึ้นราว 4.6%YOY อย่างไรก็ตาม หลังการปฏิรูปภาษีครั้งนี้อาจเป็นเหตุให้ปริมาณการลงทุนของสหรัฐฯ ในไทยอาจะลดลงได้ เนื่องจากนโยบายภาษีได้สร้างแรงจูงใจให้กับบรรษัทข้ามชาติของสหรัฐฯ หลายอย่าง ซึ่งล้วนนำไปสู่อัตราภาษีที่แท้จริงที่น้อยกว่าหลายประเทศ ซึ่งเป็นการดึงเม็ดเงินการลงทุนทางตรงกลับเข้าสู่สหรัฐฯ

สำหรับมูลค่าการลงทุนของไทยในสหรัฐฯ ในช่วงหลังการปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ นั้นอาจเป็นไปได้ว่า จะมีการลงทุนของบริษัทไทยในสหรัฐฯ เพิ่มมากขึ้น เพราะนอกจากบริษัทไทยจะได้รับผลประโยชน์จากการเสียภาษีที่แท้จริงในอัตราที่น้อยลงแล้ว ยังมีสิ่งที่น่าสนใจไม่แพ้กันคือ กำลังซื้อของชาวสหรัฐฯ ที่เพิ่มสูงขึ้น เพราะการปฏิรูปภาษีครั้งนี้ได้ลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสูงสุดลงเหลือ 37% จาก 39.6% จนถึงปี 2025 จึงทำให้รายได้หลังหักภาษีของชาวสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นประมาณ 2.8% จากการคาดการณ์ของ Morgan Stanley research ⁶ และทำให้ชาวสหรัฐฯ มีกำลังซื้อที่สูงขึ้น ดังนั้น จึงเป็นโอกาสที่ดีสำหรับบริษัทไทยในการลงทุนเพิ่มในสหรัฐฯ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบริโภคของผู้บริโภคชาวสหรัฐฯ

อย่างไรก็ตาม ยังมีปัจจัยอื่นๆ ที่บริษัทไทยจำเป็นต้องคำนึงถึง คือ ค่าแรงโดยเฉลี่ยในสหรัฐฯ ที่อาจสูงขึ้นเนื่องจากมีหลายบริษัทมีการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ จากผลสำรวจของ the National Association of Manufacturers (NAM)⁷ พบว่ามี 52.2% ของบริษัทในภาคการผลิตจะเพิ่มค่าจ้างและสวัสดิการให้กับพนักงาน จึงอาจเป็นผลให้ค่าแรงโดยเฉลี่ยในสหรัฐฯ เพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นผลให้ต้นทุนของบริษัทไทยที่จะไปลงทุนในสหรัฐฯ สูงมากขึ้นด้วย 

ผลของการปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ในครั้งนี้เป็นนโยบายที่ได้เพิ่มขีดความสามารถของสหรัฐฯ ในการดึงดูดเม็ดเงินและการลงทุนจากหลายประเทศทั่วโลก สำหรับมูลค่าการลงทุนของไทยในสหรัฐฯ นั้น อาจมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น หากบริษัทไทยที่จะไปลงทุนในสหรัฐฯ นั้นสามารถเอาชนะปัจจัยลบอย่างต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้น รวมถึงความเสี่ยงอื่นๆ ที่อาจเกิดจากการปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ได้ ทั้งนี้ ก็คงต้องจับตาดูต่อไปในระยะยาวว่า กำลังซื้อของชาวสหรัฐฯ หลังจากปี 2025 จะลดลงหลังการลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาหมดอายุลงหรือไม่ หรือรัฐบาลจะมีการขยายช่วงเวลาการปฏิรูปภาษีรวมถึงการออกนโยบายอื่นๆ เพื่ออำนวยผลประโยชน์ให้กับบริษัทไทยรวมถึงบริษัทต่างชาติที่ไปลงทุนในสหรัฐฯ ต่อไป

¹ Bank of America Merrill Lynch Global Research (2017), “the 2017 Bank of America Merrill Lynch corporate risk management survey”
² Morgan Stanley research (2017), “How Tax Reform May Impact U.S. Consumer Outlook”
³ Michael Short (2017), “NAM Survey: Tax Reform Will Supercharge Manufacturing Growth”

⁴ Worldwide System หรือ หลักเงินได้ทั่วโลก รัฐจะจัดเก็บภาษีจากผู้ที่มีถิ่นที่อยู่ในรัฐนั้นไม่ว่าจะได้รับเงินได้จากแหล่งภายในหรือภายนอกรัฐ หรือไม่ว่าผู้มีเงินได้นั้นจะมีสัญชาติของรัฐนั้นๆ หรือไม่ (ที่มา: สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2016), “โครงการวิจัย เรื่อง การศึกษาเพื่อพัฒนากฎหมายไทยเพื่อรองรับการแลกเปลี่ยนข้อมูลทางภาษีอากรระหว่างประเทศ”)
⁵ Territorial System หรือ หลักอาณาเขต รัฐจะจัดเก็บภาษีจากเงินได้ทุกประเภทที่เกิดขึ้นหรือที่ได้รับภายในดินแดนของรัฐตนเท่านั้นื โดยไม่คำนึงว่าผู้มีเงินได้จะมีสัญชาติใดและจะมีถิ่นที่อยู่ในรัฐที่เกิดเงินได้นั้นหรือไม่ (ที่มา: สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2016), “โครงการวิจัย เรื่อง การศึกษาเพื่อพัฒนากฎหมายไทยเพื่อรองรับการแลกเปลี่ยนข้อมูลทางภาษีอากรระหว่างประเทศ”)
⁶ อัตราภาษีที่แท้จริง (Effective tax rate) คือ อัตราภาษีที่คำนวณจากสัดส่วนของภาษีที่จ่ายจริง (หลังหักรายได้ด้วยค่าลดหย่อนและการยกเว้นภาษี) ต่อรายได้รวม (ก่อนหักด้วยค่าลดหย่อนและการยกเว้นภาษี)
⁷ Zentrum fur Europaische Wirtschaftsforschung (2017), “Analysis of US Corporate Tax Reform Proposals and their Effects for Europe and Germany”