เร่งเครื่อง PPP ไม่ได้มีแค่ Fast Track

ผู้เขียน: ดร.สุปรีย์ ศรีสำราญ

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ 25 พฤศจิกายน 2558
 

การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนได้กลับมาเป็นประเด็นสำคัญอีกครั้ง เมื่อรัฐบาลได้ออกมาตรการ PPP Fast Track เพื่อลดระยะเวลาการดำเนินโครงการลงกว่า 1 ปี อีกทั้งยังได้อนุมัติโครงการที่มีความพร้อมแล้วถึง 5 โครงการ เมื่อต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ภาครัฐได้มีการอนุมัติมาตรการเร่งรัดโครงการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (PPP Fast Track) เพื่อให้สอดรับกับแผนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่กำลังจะเกิดขึ้น โดยมีการลดระยะเวลาการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ รวมถึงการตรวจสอบข้อมูล ซึ่งจะส่งผลให้ระยะเวลาการดำเนินโครงการลดลงกว่า 1 ปี โดยในปัจจุบันมีการอนุมัติโครงการที่จะอยู่ในรูปแบบ PPP Fast track 5 โครงการ แบ่งเป็นโครงการทางรถไฟฟ้าในบริเวณกรุงเทพฯ และปริมณฑล 3 โครงการ มูลค่าลงทุนรวมประมาณ 2 แสนล้านบาท และโครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง 2 โครงการ มูลค่าลงทุนรวมประมาณ 1.4 แสนล้านบาท โดยมาตรการดังกล่าวนอกจากจะสร้างความรวดเร็วในการอนุมัติโครงการแล้วยังจะเป็นการเร่งกระจายเม็ดเงินลงสู่ระบบเศรษฐกิจ ทั้งในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑลจากโครงการรถไฟฟ้า และหัวเมืองเศรษฐกิจสำคัญที่มีเส้นทางทางหลวงพิเศษตัดผ่าน เช่น อยุธยา สระบุรี นครราชสีมา ราชบุรี และกาญจนบุรี เป็นต้น

ทั้งนี้ อีไอซี มองว่านอกจากกระบวนการ fast track ที่รวดเร็วขึ้นแล้ว ลักษณะทางเทคนิคของโครงการ การกำหนดรูปแบบการร่วมลงทุน และรูปแบบการจัดสรรรายได้ที่ดึงดูด เป็นอีก 3 ปัจจัยสำคัญที่จะทำให้การร่วมทุนภายใต้กรอบ PPP ประสบความสำเร็จ เมื่อย้อนมองในอดีตที่ผ่านมา รูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนในโครงการโครงสร้างพื้นฐานของไทยส่วนใหญ่มักจะมีอยู่ 4 รูปแบบ ได้แก่ 1) การให้เอกชนก่อสร้างและโอนทรัพย์สินให้รัฐ แล้วจึงเข้าบริหารจัดการ (Build-Transfer-Operate: BTO) 2) การให้เอกชนก่อสร้าง บริหารจัดการ แล้วโอนทรัพย์สินให้รัฐ (Build- Operate-Transfer: BOT) 3) การให้เอกชนก่อสร้าง แล้วจะได้กรรมสิทธ์ในการเป็นเจ้าของและการบริหารจัดการ (Build-Own-Operate: BOO) และ 4) รัฐทำสัญญาบริหารจัดการกับเอกชน (Operation and Maintenance contract: O&M) ซึ่งแบบที่ 1-3 จะแตกต่างกันในแง่ของระยะเวลาการโอนสิทธิความเป็นเจ้าของในโครงการโครงสร้างพื้นฐานอย่างเห็นได้ชัด ส่วนแบบที่ 4 นั้น ส่วนใหญ่รัฐจะลงทุนในส่วนของโครงการโครงสร้างพื้นฐาน ส่วนเอกชนจะรับผิดชอบในการให้บริการและการบำรุงรักษาสินทรัพย์ อย่างไรก็ดี รูปแบบการร่วมลงทุนทั้ง 4 รูปแบบ ส่วนใหญ่เอกชนจะเป็นผู้ให้บริการและจัดเก็บรายได้ภายหลังการก่อสร้างแล้วเสร็จ รวมทั้งเป็นผู้กำหนดรูปแบบและมาตรฐานการให้บริการภายใต้กรอบใหญ่ที่รัฐกำหนด

ทั้งนี้ ในส่วนในของการจัดสรรรายได้นั้น มีอยู่ 3 รูปแบบหลัก ได้แก่ 1) รูปแบบ net cost คือ ผู้รับสัมปทานเป็นผู้จัดเก็บรายได้ โดยผู้รับสัมปทานอาจเสนอส่วนแบ่งรายได้ให้แก่ภาครัฐตามที่ได้ตกลงกัน 2) รูปแบบ gross cost คือ ภาครัฐเป็นผู้จัดเก็บรายได้ โดยจัดสรรผลตอบแทนให้เอกชนแบบกำหนดราคา (fixed payment) โดยผลตอบแทนที่เอกชนได้รับจะไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับรายได้จากการดำเนินงาน  และ 3) รูปแบบ modified gross cost คือ ภาครัฐเป็นผู้จัดเก็บรายได้ โดยจัดสรรผลตอบแทนให้เอกชนตามที่ตกลงกันไว้ (fixed payment) อีกทั้ง เอกชนจะได้รับผลตอบแทนอีกส่วนหนึ่งตามผลประกอบการ เช่น จำนวนผู้โดยสารที่เพิ่มขึ้น

ทั้งนี้ ในกรณีของโครงการรถไฟฟ้าโครงการใหม่ 2 สายแรกภายใต้ PPP Fast Track ได้แก่ โครงการรถไฟฟ้าสายสีเหลืองและสายสีชมพูที่คาดว่าจะใช้ระบบโมโนเรล อีไอซีมองว่าการร่วมลงทุนในรูปแบบ BTO ตามที่ทางภาครัฐวางไว้มีความเหมาะสม เนื่องจากภาคเอกชนจะเป็นผู้ลงทุนการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งในส่วนของทางวิ่ง สถานี ศูนย์ซ่อมบำรุง ระบบและขบวนรถไฟฟ้าเพื่อให้องค์ประกอบทุกอย่างสอดคล้องกันในการดำเนินโครงการ ทั้งนี้ การร่วมลงทุนแบบ BTO เป็นรูปแบบการร่วมลงทุนที่ใกล้เคียงกับรูปแบบการร่วมลงทุนที่ประสบความสำเร็จในโครงการคมนาคมทางรางในต่างประเทศ เช่น โครงการรถรางเบา (Light rail) Tvarbana ของเมืองสตอกโฮล์ม สวีเดน ซึ่งเอกชนเป็นผู้ร่วมลงทุนและรับผิดชอบทั้งในด้านการออกแบบและการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน การติดตั้งระบบและเดินรถ ทำให้โครงการสามารถเปิดใช้ได้ภายในระยะเวลาเพียง 2 ปี อีกทั้ง ในส่วนของการจัดสรรรายในรูปแบบ net cost ตามที่ภาครัฐได้กำหนดไว้ จะทำให้เอกชนมีโอกาสได้รับรายได้ที่แปรผันกับจำนวนเที่ยวโดยสารที่เติบโตในอนาคตอีกด้วย

อีกหนึ่งโครงการรถไฟฟ้าที่อยู่ภายใต้ PPP Fast Track คือโครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินส่วนต่อขยาย ซึ่งเป็นระบบรถไฟแบบ Heavy rail ที่ใช้งานอยู่ในปัจจุบัน การร่วมลงทุนเป็นลักษณะ BOT โดยรัฐเป็นผู้ลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานและก่อสร้างไปแล้ว คาดว่าเอกชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในด้านการจัดหาและติดตั้งขบวนรถและระบบรถไฟฟ้า แล้วจึงค่อยโอนสินทรัพย์เหล่านี้กลับไปเป็นกรรมสิทธ์ของรัฐเมื่อสิ้นสุดระยะเวลาสัมปทาน ทั้งนี้ การจัดสรรรายได้อยู่ในรูปแบบ net cost เนื่องจากเป็นรูปแบบที่สอดคล้องกับรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินที่ให้บริการในปัจจุบัน

นอกจากนี้ ด้านโครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองทั้ง 2 เส้นทางนั้น อีไอซีมองว่า เป็นโครงการที่ไม่ได้ใช้เทคโนโลยีสลับซับซ้อน อีกทั้งใช้เวลาก่อสร้างน้อยกว่าโครงการรถไฟฟ้า รวมถึงมีกระแสเงินสดอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น ภาครัฐจึงควรเป็นผู้ลงทุนในการก่อสร้างโครงการ ขณะที่ภาคเอกชนควรสนับสนุนด้านระบบปฏิบัติการ การจัดเก็บค่าบริการผ่านทาง รวมถึงการบำรุงรักษาระบบและโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งจากปัจจัยดังกล่าวทำให้โครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองทั้ง 2 เส้นทางมีแนวโน้มที่จะมีการร่วมลงทุนในรูปแบบ O&M contract ซึ่งสอดคล้องกับนโยบายของภาครัฐ อีกทั้งยังมีลักษณะการร่วมลงทุนคล้ายคลึงกับทางหลวงพิเศษ Jaipur-Kishangarh ในอินเดีย ที่เชื่อมระหว่างเมืองหลวง-นิวเดลี และเมืองการค้าหลักของประเทศ-มุมไบ ซึ่ง World Bank ได้ยกย่องว่าเป็นโครงการทางหลวงพิเศษที่ประสบความสำเร็จแห่งหนึ่งของโลกในการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน 

จากปัจจัยที่กล่าวมาในข้างต้นแล้ว อีไอซีมองว่าผู้ประกอบการภาคเอกชนยังต้องมีการเตรียมความพร้อมด้านเครื่องจักรกล บุคลากร และการเงินเพื่อให้การดำเนินโครงการเป็นไปอย่างต่อเนื่อง จากโครงการที่ได้รับอนุมัติให้อยู่ใน PPP fast track ทั้ง 5 โครงการนั้น ผู้ประกอบการภาคเอกชนสามารถเข้ามามีบทบาทได้หลากหลาย เช่น ในกรณีโครงการรถไฟฟ้า ผู้ประกอบการภาคเอกชนสามารถร่วมลงทุนกับภาครัฐได้ทั้งในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน การวางระบบรถไฟฟ้า การเดินรถ การจัดเก็บค่าโดยสาร และการบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐานและขบวนรถ เป็นต้น ซึ่งกิจกรรมเหล่านี้ล้วนใช้เม็ดเงินลงทุนสูงและมีการใช้เทคโนโลยีที่ซับซ้อน โดยผู้ประกอบการที่มีความสนใจในกิจการที่รัฐเปิดโอกาสให้ร่วมลงทุน นอกจากการติดตามข่าวสารด้านการประมูลโครงการจากภาครัฐอย่างสม่ำเสมอแล้ว ยังต้องวางแผนเตรียมความพร้อมทั้งทางด้านบุคลากรและเครื่องจักรอุปกรณ์ให้เหมาะสมกับลักษณะของโครงการและเพียงพอกับความต้องการในอนาคต นอกจากนี้แล้ว ยังต้องจัดหาแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนการดำเนินการทั้งในระยะก่อนและหลังการดำเนินโครงการอีกด้วย

การเร่งดำเนินการอนุมัติโครงการจากทางภาครัฐผ่าน PPP fast track ถือเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ทว่า ลักษณะทางเทคนิคของโครงการ การกำหนดรูปแบบการร่วมลงทุน และรูปแบบการจัดสรรรายได้ที่ดึงดูด อีกทั้ง ความพร้อมของนักลงทุนเอกชนทั้งในด้านบุคลากร เครื่องจักรอุปกรณ์ และแหล่งเงินทุน ก็เป็นสิ่งที่ไม่ควรมองข้ามในการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนเช่นเดียวกัน