Macro-prudential policy

ผู้เขียน:  วิชชุดา ชุ่มมี

Macro-prudential policy ... ภูมิคุ้มกันเศรษฐกิจและความท้าทายในการกำกับดูแลสถาบันการเงิน 
 
ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์การเงินการธนาคาร คอลัมน์เกร็ดการเงิน ฉบับเดือนธันวาคม

Macro-prudential policy คืออะไร?

เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า หน้าที่หลักของธนาคารแห่งประเทศไทยคือ การดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจและรักษาความมั่นคงของระบบการเงินของประเทศ ผ่านการใช้เครื่องมือทางการเงินในรูปแบบต่างๆ ที่มีความหลากหลาย โดยมีนโยบายการเงิน (monetary policy) เป็นเครื่องมือหลักที่ใช้ควบคุมปริมาณเงิน อัตราดอกเบี้ย อัตราเงินเฟ้อ รวมทั้งอัตราแลกเปลี่ยนให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม เพื่อเอื้อให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างสมดุลและมีเสถียรภาพในระยะยาว

อย่างไรก็ดี ในฐานะนายธนาคารของรัฐบาลและสถาบันการเงิน หน้าที่หลักที่สำคัญอีกประการหนึ่งของแบงก์ชาติก็คือ การกำกับดูแลสถาบันการเงินแบบองค์รวม โดยคำนึงถึงการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศอย่างเชื่อมโยงและเป็นระบบ (system-wide approach) เพื่อรักษาสมดุลระหว่างการดูแลเสถียรภาพนโยบายการเงิน (monetary stability) และเสถียรภาพนโยบายสถาบันการเงิน (financial stability) ซึ่งนโยบายการกำกับดูแลที่กล่าวถึงนี้ เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า "Macro-prudential policy" ซึ่งความจริงแล้ว macro-prudential ก็ไม่ใช่กรอบแนวคิดใหม่แต่อย่างใด เนื่องจากหน้าที่ความรับผิดชอบในการกำกับดูแลความมั่นคงทางเศรษฐกิจและระบบการเงินถือเป็นหนึ่งในพันธะกิจหลักของธนาคารกลางทุกแห่งอยู่แล้ว

การกำกับดูแลแบบ macro-prudential ต่างจาก micro-prudential policy อย่างไร?

ดังที่ได้กล่าวไปแล้วก่อนหน้านี้แล้วว่า บทบาทของ macro-prudential จะมุ่งเน้นที่การกำกับดูแลสถาบันการเงินแบบองค์รวมโดยคำนึงถึงการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศเป็นสำคัญ ซึ่งจะต่างจาก micro-prudential ที่เน้นการกำกับดูแลโดยคำนึงถึงความเข้มแข็งและความเสี่ยงทางการเงินของแต่ละสถาบันการเงินเป็นรายๆไป เช่น การกำหนดเกณฑ์กองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (หรือ BIS Ratio) หรือการกันสำรองหนี้สูญ เป็นต้น

แล้ว macro-prudential policy สำคัญอย่างไร?

วิกฤตการเงินที่เกิดขึ้นในอดีตหลายต่อหลายครั้งที่ผ่านมา เป็นบทเรียนสำคัญที่สะท้อนว่า การกำกับดูแลสถาบันการเงินในลักษณะ micro-prudential นั้นไม่เพียงพอ เพราะไม่สามารถตรวจจับความเสี่ยงและปัญหาที่กำลังก่อตัวขึ้นในระบบ เนื่องจากการกำกับดูแลในลักษณะนี้จะ ไม่สามารถประเมินภาพรวมของความเสี่ยงระหว่างสถาบันการเงินในระบบที่มีความสลับซับซ้อนและเชื่อมโยงกัน (systemic risk) ซึ่ง macro-prudential สามารถตรวจเจอ

ยกตัวอย่างเช่น ในช่วงวิกฤตต้มยำกุ้งปี 1997 ซึ่งมีสาเหตุมาจากการเร่งเปิดเสรีทางการเงินของภาครัฐโดยขาดมาตรการรองรับ ส่งผลให้มีเงินทุนต่างชาติไหลเข้าไทยอย่างต่อเนื่องและตามมาด้วยการก่อหนี้ต่างประเทศจำนวนมหาศาลของภาคเอกชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งหนี้ระยะสั้นที่เพิ่มสูงขึ้นมาก ซึ่งหากเรามองประเมินความเสี่ยงโดยวัดจากสถานะความแข็งแกร่งของสถาบันการเงินแต่ละรายในขณะนั้น จะมองไม่เห็นปัญหาที่เกิดขึ้น เพราะลูกหนี้ส่วนใหญ่ของสถาบันการเงินจะมีรายได้ในรูปเงินบาท แต่หากพิจารณาความเสี่ยงในภาพรวมจะพบว่าลูกหนี้รายใหญ่ๆ หลายรายกลับมีภาระหนี้สินในรูปเงินตราต่างประเทศ ซึ่งภายหลังจากการประกาศลอยตัวค่าเงินทำให้หนี้เพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัว จนลุกลามจนกลายเป็น systemic risk ที่ส่งผลกระทบต่อทั้งระบบสถาบันการเงินในที่สุด

หรือแม้กระทั่งกรณีวิกฤตซับไพรม์ในปี 2008 ซึ่งมีสาเหตุมาจากการลงทุนของสถาบันการเงิน กองทุน หรือ
นักลงทุนในตราสารหนี้ประเภท Asset-backed securitization (ABS) หรือ MBS (Mortgage Backed Securities) ที่เป็นกลุ่มของ Subprime Mortgage ซึ่งมีความเสี่ยงสูง ความหย่อนยานในการกำกับดูและการปล่อยสินเชื่อด้อยคุณภาพประเภทซับไพรม์ รวมทั้งความบกพร่องในการจัดอันดับความน่าเชื่อถือของ credit rating agencies ที่ไม่ได้สะท้อนถึงความเสี่ยงในระบบการเงินที่แท้จริง ซึ่งปัญหาดังกล่าวได้ลุกลามจนส่งผลกระทบต่อระบบการเงินและภาคเศรษฐกิจจริง และขยายวงกว้างจนกลายเป็นวิกฤตการเงินโลกครั้งรุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์

ทั้งหมดนี้ ล้วนสะท้อนว่า macro-prudential จึงเป็นเครื่องมือที่ดีกว่าเพื่อช่วยให้การกำกับดูแลระบบสถาบันการเงินและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจทำได้อย่างมีประสิทธิภาพและรัดกุมมากยิ่งขึ้น เพื่อป้องกันไม่ให้วิกฤตการเงินในอดีตเกิดขึ้นซ้ำรอยอีก

Macro-prudential policy สำคัญต่อเราอย่างไร?

คำถามต่อมาคือ แล้วมาตรการกำกับดูแลสถาบันการเงินในลักษณะ macro-prudential จะมีผลกระทบต่อเรา ในฐานะผู้บริโภคและนักลงทุนอย่างไรบ้าง ...

สำหรับตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนในตอนนี้คือ การที่แบงก์ชาติประกาศมาตรการกำกับดูแลสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยของธนาคารพาณิชย์ โดยกำหนดอัตราส่วนเงินให้สินเชื่อต่อมูลค่าบ้าน หรือ loan-to-value ratio (LTV) เพิ่มเติมสำหรับสินเชื่อหรือการให้กู้ยืมเพื่อซื้อที่อยู่อาศัยที่มีราคาต่ำกว่า 10 ล้านบาท โดยเฉพาะที่อยู่อาศัยประเภทคอนโดมิเนียม เพื่อชะลอความร้อนแรงของการเก็งกำไรในที่อยู่อาศัยแนวสูงและลดความเสี่ยงในการเกิดภาวะฟองสบู่ ซึ่งมาตรการดังกล่าวจะมีผลต่อการดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงของธนาคารพาณิชย์ (BIS ratio) และเป็นกลไกที่เพิ่มความเข้มข้นในการบริหารความเสี่ยงของธนาคารพาณิชย์ให้ดีขึ้น โดยจะเริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2011 เป็นต้นไป ขณะที่มาตรการกำกับดูแลสำหรับที่อยู่อาศัยแนวราบจะเริ่มในอีก 1 ปีถัดไป

ฉะนั้น การดูแลความเสี่ยงของสถาบันการเงินในภาพรวมทั้งระบบนั้นเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ที่ต้องอาศัยความพอดีและจังหวะเวลาที่เหมาะสม เปรียบเหมือนกับการฉีดวัคซีนป้องกันโรคซึ่งต้องทำในช่วงที่ร่างกายยังแข็งแรง ... เช่นเดียวกัน macro-prudential เป็นมาตรการกำกับดูแลในเชิงป้องกัน (preemptive measure) ซึ่งหากการกำกับดูแลมีความเข้มงวดมากเกินไป ก็อาจจะส่งผลกระทบต่อการเติบโตของเศรษฐกิจโดยรวม แต่หากหละหลวมหรือหย่อนยานจนเกินไป ก็จะทำให้ไม่สามารถดูแลให้เกิดความสมดุลและเสถียรภาพในระบบการเงินและนำไปสู่วิกฤตการณ์ทางการเงินได้เช่นกัน