Primary balance

ผู้เขียน:  พรเทพ ชูพันธุ์

งบประมาณสมดุลใน 5 ปี ต้องถามว่าสมดุลแบบไหน? 
 
ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์การเงินการธนาคาร คอลัมน์เกร็ดการเงิน ฉบับเดือนมกราคม

งบประมาณสมดุล ตามปกติมีความหมายอย่างไร ?

ตามปกติ งบประมาณแบบสมดุล Fiscal balance คือการจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาลที่วางแผนไว้ว่าค่าใช้จ่ายทั้งหมดต้องไม่เกินรายได้ของรัฐบาล ทั้งนี้ การทำงบประมาณสมดุล นอกจากจะมีนัยยะว่าการใช้จ่ายภาครัฐจะไม่มีแรงกระตุ้นเศรษฐกิจแล้ว ก็ยังมีอีกนัยยะหนึ่งคือการที่รัฐบาลจะไม่มีความจำเป็นต้องกู้เงินเพิ่มเติมอีกด้วย ซึ่งเปรียบเหมือนกับคนทั่วไปที่ถ้าหากรายจ่ายไม่สูงกว่ารายได้ก็ไม่จำเป็นต้องไปกู้เงินให้เป็นหนี้เป็นสินเพิ่มอีก

ข่าวที่ว่ารัฐบาลจะทำงบประมาณสมดุล สำคัญอย่างไรจึงต้องจับมาเป็นประเด็น?

ที่ต้องนำเรื่องเกี่ยวกับงบประมาณสมดุลมาขยายความเพราะ อย่างน้อยที่สุด การตัดสินใจกู้หรือไม่กู้ของรัฐบาล ย่อมส่งผลต่อสภาพคล่อง และอัตราดอกเบี้ย ซึ่งหากภาคธุรกิจตีความหมายของแผนการเงินภาครัฐผิดพลาดอาจทำให้มีการวางแผนการเงินของภาคธุรกิจที่ผิดพลาดไปด้วย เช่น หากรัฐบาลส่งสัญญาณว่ากำลังวางแผนจะขาดดุลงบประมาณจำนวนมากก็แปลว่ารัฐบาลจะต้องกู้เงินจำนวนมาก ภาคธุรกิจก็อาจเตรียมกู้เงินไว้ก่อนเพื่อจะได้ไม่ต้องไปแย่งเม็ดเงินในตอนที่ภาครัฐออกตราสารหนี้ออกมามากๆ ซึ่งอาจเจอกับดอกเบี้ยในตลาดที่สูงขึ้น แต่จากข่าวที่รัฐบาลแถลงข้างต้น หากดูเพียงผิวเผิน อาจทำให้เข้าใจผิดได้ เพราะอาจดูเหมือนว่าภาครัฐกำลังวางแผนจะไม่กู้เงินแล้วในอีก 5 ปีข้างหน้าเนื่องจากจะมีการทำงบประมาณสมดุล แต่หากดูให้ลึกลงไป การทำงบสมดุลของรัฐบาลตามข่าวในครั้งนี้ไม่ใช่การทำงบสมดุลตามความหมายปกติ อย่างที่ใครๆ อาจเข้าใจกัน

งบประมาณสมดุลแบบที่รัฐบาลให้ข่าวข้างต้น ต่างจากแบบปกติอย่างไร?

งบประมาณสมดุลในข่าวนี้หากดูให้ลึกลงไปจะพบว่ามีประโยคสำคัญแฝงอยู่ นั่นก็คือ รัฐบาลจะทำงบประมาณเข้าสู่สมดุลโดยไม่รวมภาระดอกเบี้ยเงินกู้ หรือที่เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า primary balance ซึ่งถึงแม้ว่าจะใช้ชื่อว่า "สมดุล หรือ balance" แต่อาจเรียกได้ว่า ไม่ใช่การสมดุลอย่างแท้จริง เพราะแม้ว่ารัฐบาลตัดสินใจจะไม่เอารายจ่ายดอกเบี้ยมานับในการคำนวนดุลการคลังในแบบ primary balance แต่รายจ่ายดอกเบี้ยในทางปฏิบัติไม่ได้หายไปไหน คือในที่สุดก็ต้องหาเงินมาชำระรายจ่ายตัวนี้ซึ่งก็แปลว่า รัฐบาลยังคงมีความจำเป็นจะต้องกู้เงินมาใช้ในส่วนนี้อยู่ดี ทั้งนี้ภาระดอกเบี้ยที่รัฐบาลตั้งใจว่าจะไม่เอามานับรวมในการคิดดุลการคลังนั้น เอาเข้าจริงๆ ก็นับเป็นมูลค่ารายจ่ายไม่ใช่น้อย อย่างในปีงบประมาณ 2554 รัฐบาลวางแผนว่าจะต้องกู้มาชดเชยงบประมาณที่ขาดดุลถึง 4.2 แสนล้านบาท โดยเกือบครึ่งหนึ่งหรือ 1.8 แสนล้านบาทเป็นรายจ่ายดอกเบี้ย ซึ่งในช่วง 5 ปี ข้างหน้า หนี้ภาครัฐมีแต่จะเพิ่มขึ้น ประกอบกับปัจจัยดอกเบี้ยขาขึ้น ทำให้ภาระดอกเบี้ยของรัฐบาลดังกล่าวยิ่งน่าจะมีขนาดใหญ่ขึ้นไปอีก

นอกจากนี้ยังมีโอกาสสูงที่รัฐบาลจะลดการขาดดุลงบประมาณไม่ได้เร็วอย่างที่คิด

จากงานสัมมนาเชิงวิชาการด้านเศรษฐกิจมหภาค ประจำปี 2553 จัดโดย สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เมื่อเร็วๆ นี้ ได้ประเมินว่า หากนับรวมรายจ่ายดอกเบี้ยด้วย งบประมาณอาจเข้าสู่สมดุล (จริงๆ) ได้ในระหว่าปี 2561-2571 ขึ้นอยู่กับการเติบโตทางเศรษฐกิจและเงินเฟ้อโดยกำหนดให้รายได้และรายจ่ายของรัฐขยายตัวตามแนวโน้มในอดีต ส่วนในกรณีสมดุลแบบไม่รวมรายจ่ายดอกเบี้ยหรือ primary balance สศช. คาดว่ารัฐบาลน่าจะทำได้ในปี 2557 ซึ่งก็ดูเหมือนจะเป็นไปตามกรอบที่รัฐบาลตั้งใจไว้ อย่างไรก็ตามในงานสัมมนาดังกล่าว มีผู้ร่วมสัมมนาจากธนาคารแห่งประเทศไทยท่านหนึ่งได้ตั้งข้อสังเกตุว่า สมมติฐานเกี่ยวกับรายได้ของรัฐบาลอาจดีเกินไป เพราะ สศช. มีสมมติฐานว่ารายได้ภาครัฐจะขยายตัวเร็วกว่าเศรษฐกิจ (GDP) อยู่ 1.2 เท่า ซึ่งอาจสูงเกินไป เพราะในอดีต แม้รายได้ภาครัฐจะขยายตัวเร็วกว่า GDP เล็กน้อย แต่ส่วนหนึ่งมาจากการขยายตัวของรายได้ภาษีนิติบุคคลที่มีการนำนิติบุคคลเข้าสู่ระบบภาษีมากขึ้น ซึ่งปัจจุบันอาจไม่ค่อยเหลือนิติบุคคลที่ยังไม่เข้าระบบภาษีอีกเท่าไรนัก รายได้ภาครัฐจึงอาจไม่ขยายตัวอย่างที่คิด

ผลกระทบต่อภาคธุรกิจคืออะไร?

หากภาคธุรกิจตีความหมายของข่าวข้างต้นอย่างผิวเผินว่า อีกไม่กี่ปี รัฐบาลก็จะไม่ต้องกู้เงินเพิ่มเติมแล้ว และจะมีเม็ดเงินในระบบเหลือให้ภาคธุรกิจกู้อย่างไม่ยากเย็น ก็อาจเป็นการเข้าใจที่คาดเคลื่อนได้ เพราะนอกจากรัฐยังคงจะต้องกู้เงินมาใช้ชำระดอกเบี้ยแล้ว ก็ยังมีโอกาสที่รัฐบาลจะลดการขาดดุลการคลังได้ไม่เข้าเป้า ซึ่งหมายถึงการกู้เงินที่เพิ่มขึ้นนอกเหนือไปจากภาระหนี้สินเดิมอีกด้วย

ในเมื่อการใช้ primary balance อาจทำให้เข้าใจผิดแล้ว การคิดดุลงบประมาณแบบนี้จะมีประโยชน์อะไร?

การคิดดุลงบประมาณแบบปกติซึ่งรวมรายจ่ายทุกอย่างเปรียบเทียบกับรายรับทั้งหมด บ่งบอกถึงความจำเป็นในการกู้ยืมของรัฐบาลรวมไปถึงวินัยทางการคลังของรัฐบาลด้วย เช่น กรอบความยั่งยืนทางการคลังระบุว่าในแต่ละปีรัฐบาลไม่ควรขาดดุลการคลังเกิน 3% ของ GDP อย่างไรก็ตาม การคิดดุลงบประมาณตามปกติดังกล่าว อาจไม่ใช่ตัวชี้วัดที่ดี ในการบ่งบอกขนาดของการกระตุ้นเศรษฐกิจของภาครัฐ เนื่องจากดุลงบประมาณแบบปกติรวมรายจ่ายภาระหนี้อย่างรายจ่ายดอกเบี้ยเอาไว้ด้วย ซึ่งไม่ค่อยมีผลต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจเท่าใดนัก ดังนั้นจึงเป็นที่มาของความจำเป็นในการคิด primary balance ซึ่งตัดรายจ่ายภาระหนี้ออกไป ซึ่งจะทำให้วัดแรงกระตุ้นเศรษฐกิจได้ใกล้เคียงความจริงมากกว่าดุลงบประมาณแบบปกติ