Currency manipulation: ไทยกับความเสี่ยงเป็นผู้บิดเบือนค่าเงิน
สหรัฐฯ มีการขาดดุลการค้าในระดับสูงมาเป็นเวลานาน โดยในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลสหรัฐฯ ไม่ว่าจะเป็นพรรคไหนมักมองว่าการขาดดุลการค้าส่วนหนึ่งเป็นผลจากการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้าซึ่งนำไปสู่การตกงานของแรงงานสหรัฐฯ
ผู้เขียน: ยุวาณี อุ้ยนอง
เผยแพร่ในนิตยสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนมิถุนายน 2018
Currency manipulation: ไทยกับความเสี่ยงเป็นผู้บิดเบือนค่าเงิน
|
“On day one of a Trump administration, the U.S. Treasury Department will designate China a currency manipulator”, Donald J. Trump. ที่มา: The Wall Street Journal, 9 พฤศจิกายน 2015
|
สหรัฐฯ มีการขาดดุลการค้าในระดับสูงมาเป็นเวลานาน โดยในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลสหรัฐฯ ไม่ว่าจะเป็นพรรคไหนมักมองว่าการขาดดุลการค้าส่วนหนึ่งเป็นผลจากการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้าซึ่งนำไปสู่การตกงานของแรงงานสหรัฐฯ รัฐบาลสหรัฐฯจึงได้ออกมาตรการหรือเครื่องมือหลากหลายมาใช้เพื่อลดการขาดดุลการค้าลง เช่น มาตรการทางภาษีนำเข้า หรือการสร้างอุปสรรคทางการค้าที่ไม่ใช่มาตรการทางภาษี (Non-Tariff Barriers) ทั้งนี้ การตรวจสอบและระบุชื่อประเทศที่มีการบิดเบือนค่าเงิน หรือ currency manipulation ถือเป็นเครื่องมือหนึ่งที่ทางสหรัฐฯ ใช้เพื่อสร้างความชอบธรรมในการเจรจาต่อรองทางการค้ากับประเทศคู่ค้าที่สหรัฐฯ มองว่าเอาเปรียบในการแข่งขัน โดยเฉพาะนับตั้งแต่ประธานาธิบดีโดนัล ทรัมป์เข้ารับตำแหน่ง ก็ทำให้ประเด็นเรื่องการบิดเบือนค่าเงินเป็นที่สนใจจากทั่วโลกมากยิ่งขึ้น
Currency manipulation คืออะไร?
Currency manipulation หรือ การบิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยน หมายถึงการที่ธนาคารกลางเข้าแทรกแซงในตลาดอัตราแลกเปลี่ยนจนทำให้ค่าเงินอ่อนลงจากค่าตามปัจจัยพื้นฐานอย่างมาก จนเป็นเงื่อนไขความได้เปรียบของสินค้าส่งออกของประเทศนั้น อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริง การระบุว่าประเทศใดบิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยนของตนเป็นเรื่องยากและโต้เถียงกันได้ เนื่องจากการที่ธนาคารกลางเข้ามาทำธุรกรรมในตลาดอัตราแลกเปลี่ยนอาจมีวัตถุประสงค์อื่นๆ เช่น การเพิ่มปริมาณเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเพื่อเพิ่มเสถียรภาพทางการเงิน การใช้อัตราแลกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายทางการเงินเพื่อควบคุมอัตราเงินเฟ้อ เป็นต้น ซึ่งวัตถุประสงค์เหล่านี้ไม่เกี่ยวกับการช่วยเหลือภาคส่งออกอย่างไม่เป็นธรรม นอกจากนี้ ดุลการค้าจะเกินดุลหรือขาดดุลก็ขึ้นกับหลายปัจจัย เช่น ภาวะเศรษฐกิจ นโยบายเศรษฐกิจมหภาค ภาวะการออมและการลงทุน เป็นต้น จึงไม่ได้ขึ้นกับค่าเงินเป็นหลักเสมอไป แต่สำหรับ currency manipulation ในบริบทที่ถูกกล่าวถึงโดยกระทรวงการคลังของสหรัฐฯ นั้นจะไม่แยกแยะวัตถุประสงค์ของการแทรกแซงและความเชื่อมโยงที่มีต่อดุลการค้าอย่างชัดเจน จึงเป็นข้อจำกัดที่นักวิชาการอิสระหลายฝ่ายยกเป็นจุดด้อยของกรอบการพิจารณานี้
เกณฑ์ที่กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ใช้ชี้วัดว่าประเทศใดอาจมีการบิดเบือนค่าเงิน มีอะไรบ้าง?
กฎหมาย Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015 (TFTE) ของสหรัฐฯ ได้กำหนดให้กระทรวงการคลังของสหรัฐฯ ต้องออกรายงานทุกครึ่งปีเพื่อทบทวนการดำเนินนโยบายด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศและด้านอัตราแลกเปลี่ยนของประเทศคู่ค้าหลัก และพิจารณาว่ามีประเทศใดเข้าข่ายเกณฑ์ของการบิดเบือนค่าเงินหรือไม่ โดยในปัจจุบัน กระทรวงการคลังสหรัฐฯ จะตรวจสอบประเทศคู่ค้าหลักกับสหรัฐฯ จำนวน 12 อันดับแรกวัดจากมูลค่าการค้ารวมกับสหรัฐฯ และประเมินว่าประเทศใดที่เข้าเกณฑ์ของการบิดเบือนค่าเงินจำนวน 3 ข้อ ดังนี้
1 มีการเกินดุลการค้ากับสหรัฐฯ ในรอบ 1 ปีที่ผ่านมาเกินกว่า 2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ
2. มีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดมากกว่า 3% ของ GDP
3. มีการแทรกแซงเข้าซื้อเงินตราต่างประเทศเกินกว่า 2% ของ GDP เป็นเวลาต่อเนื่องในช่วงปีที่ผ่านมา[1]
ประเทศใดบ้างที่เข้าข่ายเป็นผู้บิดเบือนค่าเงินตามนิยามของกระทรวงการคลังสหรัฐฯ ?
การตรวจสอบของสหรัฐฯ ที่ผ่านมายังไม่พบว่าประเทศใดเข้าข่ายทั้ง 3 เกณฑ์ข้างต้น แต่มีประเทศที่เข้าข่าย 2 ใน 3 เกณฑ์และถูกระบุเป็นรายชื่อประเทศที่ต้องเฝ้าติดตาม (monitoring list) โดยจากรายงานของกระทรวงการคลังสหรัฐฯ[2]ฉบับล่าสุดเมื่อเดือนเมษายน 2018 ระบุว่าประเทศที่เข้าข่ายเป็นประเทศที่ต้องเฝ้าติดตามมี 6 ประเทศ ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลี เยอรมนี สวิตเซอร์แลนด์ และอินเดีย โดยรายงานฉบับนี้ถือเป็นครั้งแรกที่อินเดียถูกนำเข้ามาระบุอยู่ในรายงานดังกล่าว ทั้งนี้ แต่ละประเทศเข้าเกณฑ์ในประเด็นที่แตกต่างกันไป (รูปที่ 1)
จะเห็นได้ว่า แม้จีนจะเข้าเกณฑ์เพียง 1 ข้อ เพราะจีนมีการเกินดุลการค้าเพียง 1.3% ของ GDP และไม่ได้มีการแทรกแซงเข้าซื้อเงินตราต่างประเทศอย่างต่อเนื่องในช่วงปีที่ผ่านมา แต่ก็จะถูกจัดอยู่ใน monitoring list ด้วย สะท้อนความสำคัญเชิงกลยุทธ์ของสหรัฐฯ ที่มีต่อจีน เนื่องจากจีนเป็นคู่ค้ารายใหญ่อันดับ 1 ของสหรัฐฯ และมีการเกินดุลการค้ากับสหรัฐฯ มากถึง 3.75 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ
ไทยกับความเสี่ยงเป็นผู้บิดเบือนค่าเงิน
ในช่วงก่อนการออกรายงานของกระทรวงการคลังสหรัฐฯ ฉบับล่าสุด นักวิเคราะห์บางส่วนประเมินว่า ไทยมีความเสี่ยงที่จะถูกระบุว่าเป็นผู้บิดเบือนค่าเงินโดยสหรัฐฯ เช่นกัน เนื่องจากหากวิเคราะห์ตามเกณฑ์ข้างต้น จะพบว่าไทยมีโอกาสเข้าเกณฑ์ทั้งหมด (รูปที่ 2) กล่าวคือ
1. ไทยมีการเกินดุลการค้ากับสหรัฐฯ เกินกว่า 2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ โดยในช่วงเดือนมกราคม - ธันวาคม 2017 ไทยมีการเกินดุลการค้ากับสหรัฐฯ อยู่ที่ 20,353 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ[3]
2. ไทยมีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดสูงถึง 10.4% ของ GDP ในปี 2017 ซึ่งสูงกว่าเกณฑ์ที่ 3% ของ GDP อยู่มาก
3. มูลค่าเงินทุนสำรองของไทยเพิ่มขึ้นมากกว่า 2% ของ GDP ในช่วงมกราคม - ธันวาคม 2017 ซึ่งทางการสหรัฐฯ ใช้เป็นข้อมูลที่สะท้อนการเข้าแทรกแซงค่าเงินของไทยในปริมาณมากและต่อเนื่อง แม้ในความเป็นจริง ธนาคารแห่งประเทศไทยจะไม่เผยแพร่ข้อมูลการเข้าแทรกแซงค่าเงิน
แม้จะดูเหมือนว่า ไทยอาจจะเข้าข่ายทั้ง 3 เกณฑ์ แต่เงื่อนไขคัดกรองที่สำคัญ (pre-condition) ที่ทางสหรัฐฯ คำนึงถึงก่อนจะระบุว่าประเทศนั้นต้องจับตามองหรือไม่ ก็คือมูลค่าการค้ากับสหรัฐฯ โดยในปัจจุบันจะพิจารณาคู่ค้าหลัก 12 อันดับแรกเท่านั้น[4] ซึ่งไทยไม่เข้าข่ายในเกณฑ์ดังกล่าว เนื่องจากในปี 2017 ประเทศไทยเป็นคู่ค้าอันดับที่ 21 ของสหรัฐฯ ส่งผลให้ท้ายที่สุดแล้วไทยก็ไม่มีชื่ออยู่ในรายงานรอบล่าสุด ซึ่งทำให้ความกังวลของผลกระทบจากรายงานที่อาจมีต่อค่าเงินบาทคลี่คลายลงอย่างน้อยในระยะสั้น เนื่องจากช่วงที่ผ่านมานักลงทุนบางส่วนมองว่าหากไทยถูกระบุใน monitoring list จะทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีข้อจำกัดในการใช้เครื่องมือเพื่อดูแลอัตราแลกเปลี่ยน และอาจส่งผลให้ค่าเงินบาทผันผวนมากขึ้นได้
ทั้งนี้ การที่ไทยไม่ถูกระบุในรายงานเป็นเรื่องที่ถูกต้อง เพราะแม้ไทยอาจจะเข้าเกณฑ์ 3 ข้อตามที่สหรัฐฯ กำหนด แต่ในความเป็นจริง ก็ไม่ได้หมายความว่า ไทยจะเป็นผู้บิดเบือนค่าเงินเพื่อให้ได้เปรียบทางการค้า เพราะแม้ธนาคารแห่งประเทศไทยได้เข้าไปดูแลค่าเงินบ้างในช่วงที่ค่าเงินบาทผันผวน แต่ไม่ได้ทำให้สินค้าส่งออกของไทยได้เปรียบจากค่าเงินบาทที่อ่อน เพราะในความเป็นจริง ค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้นในช่วงปีที่ผ่านมากว่า 12% (มกราคม 2017 - เมษายน 2018) และแข็งค่ามากกว่าสกุลเงินในภูมิภาคอื่นๆ ส่วนใหญ่ โดยสาเหตุที่การส่งออกของไทยขยายตัวได้ดีในปีที่ผ่านมาเป็นผลจากเศรษฐกิจคู่ค้าที่ขยายตัวดีเป็นหลัก นอกจากนั้น การเกินดุลบัญชีเดินสะพัดในเกณฑ์สูงของไทยในช่วง 2-3 ปีหลังสุดเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่สำคัญของไทย ได้แก่ การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุทำให้ส่วนต่างของการออมและการลงทุนในประเทศเพิ่มขึ้น รายได้จากการท่องเที่ยวโดยเฉพาะนักท่องเที่ยวจีนที่เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด และราคาน้ำมันที่ลดลงมากจากช่วงก่อนหน้าจนทำให้มูลค่าการนำเข้าน้ำมันของไทยลดลงมาก
อย่างไรก็ดี แม้ไทยจะยังไม่มีรายชื่อหรือถูกกล่าวถึงในรายงานของกระทรวงการคลังสหรัฐฯ ในครั้งนี้ ความเสี่ยงต่อไทยจะไม่ได้หมดไปทีเดียว เนื่องจากเกณฑ์ในการตรวจสอบของสหรัฐฯ ภายใต้ TFTE Act อาจมีการเปลี่ยนแปลง เช่น หากสหรัฐฯ ขยายจำนวนประเทศที่ถูกพิจารณาว่าเป็นคู่ค้าหลักหรือมีการปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์การพิจารณาใน 3 ข้อข้างต้น ก็อาจทำให้ไทยเป็นที่เพ่งเล็งของสหรัฐฯ ได้เช่นกัน รวมทั้ง กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ยังสามารถใช้การตรวจสอบผู้บิดเบือนค่าเงินภายใต้กฎหมาย Omnibus Trade and Competitiveness Act 1988 ไปพร้อมกันด้วย ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ มีการพิจารณาที่ไม่ตายตัว (subjective) ดังนั้น ภาครัฐและภาคธุรกิจของไทยจึงควรติดตามความคืบหน้าและพัฒนาการของประเด็นการระบุประเทศที่บิดเบือนค่าเงินและการใช้เครื่องมือกีดกันทางการค้าอื่นๆ ของสหรัฐฯ ในช่วงต่อไปอย่างใกล้ชิด
[1] การเข้าซื้ออย่างต่อเนื่องจะตัดสินจากการเข้าซื้อเงินตราต่างประเทศอย่างน้อย 8 จาก 12 เดือนเป็นหลัก แต่ก็มีกรณีอื่นที่เข้าข่ายได้เช่นกัน
[2] U.S. Department of Treasury (2018), “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States”.
[3] จากข้อมูลของ United States Census Bureau
[4] ยกเว้น สวิตเซอร์แลนด์ที่เป็นคู่ค้าอันดับที่ 15 เนื่องจากเป็นประเทศที่เคยอยู่ใน monitoring list ในรายงานฉบับเดือนตุลาคม 2016, เมษายน 2016 และตุลาคม 2017 โดยประเทศใดที่เคยถูกระบุไว้ จะถูกมีชื่อถูกติดตามต่อเนื่องในรายงานฉบับต่อไปอย่างน้อย 2 ฉบับ