เมียนมาเร่งเครื่อง ปรับกฎปลดล็อกการลงทุน

ผู้เขียน: จิรามน สุธีรชาติ, นิธิ กวีวิวิธชัย 

เศรษฐกิจเมียนมาเติบโตอย่างก้าวกระโดดราว 8% ต่อปี นับตั้งแต่มีการเปิดประเทศในปี 2012 โดยรัฐบาลชูนโยบายส่งเสริมการลงทุนเป็นปัจจัยขับเคลื่อนสำคัญ เมียนมากลายเป็นหนึ่งในประเทศที่น่าลงทุนในภูมิภาคอาเซียน ด้วยโอกาสการลงทุนในทรัพยากรธรรมชาติที่สมบูรณ์และตลาดภายในประเทศที่มีแนวโน้มเติบโตขึ้นทุกปี อีกทั้งการลงทุนโดยตรงจากต่างชาติเติบโตอย่างต่อเนื่อง 88% จากปี 2012 ถึง 2015 อย่างไรก็ตาม ในปี 2016 ที่ผ่านมา ตัวเลขการลงทุนดังกล่าวลดลงเป็นครั้งแรกในรอบ 5 ปี ถึง 30% (รูปที่ 1) ทำให้ GDP ชะลอตัวที่ 6.3% เหตุผลส่วนหนึ่งมาจากการที่นักลงทุนชะลอการลงทุนเพื่อรอดูนโยบายรัฐบาลและการแก้ไขกฎหมายการลงทุนเมียนมาฉบับใหม่ หรือ Myanmar Investment Law 2016 (MIL 2016)

กฎหมายการลงทุนเมียนมา (MIL 2016) มีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคม 2017 ที่ผ่านมา แทนที่กฎหมายการลงทุนเดิม คือ Foreign Investment Law 2012 และ Myanmar Citizen Investment Law 2013  ผู้เชี่ยวชาญจากทั้งภาครัฐและเอกชนให้ความเห็นว่ากฎหมายการลงทุนเดิมทั้ง 2 ฉบับเต็มไปด้วยจุดอ่อนและคำอธิบายทางกฎหมายที่คลุมเครือ ทำให้การส่งเสริมการลงทุนในเมียนมาไม่เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ทั้งยังก่อให้เกิดประเด็นคำถามเรื่องความไม่เท่าเทียมกันระหว่างนักลงทุนเมียนมาและชาวต่างชาติ ดังนั้น จึงมีการปรับปรุงกฎหมายและกฎการลงทุนขึ้นมาใหม่โดยมีจุดมุ่งหมายหลัก ได้แก่ 1) ลดขั้นตอนการขอใบอนุญาตการลงทุน 2) ทำให้ข้อกำหนดและกฎระเบียบมีความชัดเจนมากขึ้น 3) แก้ไขสิทธิประโยชน์การลงทุนให้มีความเหมาะสมและมีประสิทธิภาพมากขึ้น และ 4) ปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามหลักการลงทุนสากลเพื่อสร้างความเสมอภาคระหว่างนักลงทุนต่างชาติและในประเทศ

สำหรับการลดขั้นตอนการขอใบอนุญาตการลงทุนจะช่วยลดต้นทุนค่าใช้จ่ายและเวลาสำหรับนักลงทุน พร้อมทั้งช่วยลดการสูญเสียรายได้ของรัฐบาลและทำให้สิทธิประโยชน์การลงทุนจำกัดอยู่ในอุตสาหกรรมเป้าหมาย ภายใต้กฎหมายฉบับใหม่ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนท้องถิ่นขึ้นมาเพื่อแบ่งเบาภาระหน้าที่ ลดการผูกขาดอำนาจ และแก้ปัญหาความล่าช้าในการอนุมัติใบอนุญาตจากคณะกรรมาธิการส่งเสริมการลงทุนแห่งเมียนมา (Myanmar Investment Committee: MIC) ทั้งนี้ ตามกฎหมายฉบับใหม่นั้นแบ่งการอนุมัติออกเป็น 2 ประเภท คือ 1) ใบอนุญาต (MIC permit) สำหรับการลงทุน 5 ประเภท[1] ซึ่งกำหนดไว้ว่าต้องมีการส่งคำเสนอ (proposal) และได้รับการอนุมัติจาก MIC เท่านั้น และ 2) ใบรับรอง (endorsement) สำหรับการลงทุนอื่นๆ ที่นอกเหนือจากการลงทุน 5 ประเภทข้างต้น โดยการยื่นขอใบรับรองต่อ MIC นั้นไม่จำเป็นต้องส่งคำเสนอ และในกรณีที่เงินลงทุนไม่เกิน 5 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ สามารถส่งคำขออนุมัติจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนท้องถิ่นได้เลย นอกจากนี้  การยื่นคำขอรับสิทธิประโยชน์ทางภาษีและสิทธิในการใช้ที่ดินจะต้องยื่นแยกออกจากการขอใบอนุญาตหรือใบรับรอง ซึ่งข้อกำหนดนี้จะทำให้สิทธิประโยชน์การลงทุนถูกจำกัดอยู่ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศเท่านั้น

การกำหนดประเภทของอุตสาหกรรมและพื้นที่เพื่อการพัฒนาสร้างความชัดเจนและความมั่นใจให้แก่ นักธุรกิจและเป็นเงื่อนไขในการขอรับสิทธิประโยชน์การลงทุน กฎการลงทุนฉบับใหม่กำหนดอุตสาหกรรม 3 ประเภท คือ อุตสาหกรรมต้องห้าม (prohibited) อุตสาหกรรมที่ถูกจำกัด (restricted) และอุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุน (promoted) (รูปที่ 2) อีกทั้งยังกำหนดพื้นที่ 3 เขตตามระดับการพัฒนา (รูปที่ 3) ได้แก่ zone 1 พื้นที่ด้อยพัฒนา (least developed region) zone 2 พื้นที่ที่ได้รับการพัฒนาปานกลาง (moderately developed region) และ zone 3 พื้นที่ที่ได้รับการพัฒนาแล้ว (developed region) ทั้งนี้ การกำหนดทั้งประเภทของอุตสาหกรรมและพื้นที่นั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อระบุข้อจำกัดของธุรกิจแต่ละประเภทและการได้รับสิทธิประโยชน์ที่แตกต่างกันตามการลงทุนอุตสาหกรรมสนับสนุนในแต่ละโซน  ซึ่งจะเพิ่มความมั่นใจให้แก่นักลงทุนทั้งชาวเมียนมาและชาวต่างชาติในการตัดสินใจลงทุน

นอกจากนี้ กฎการลงทุนฉบับใหม่ยกเลิกการจ้างแรงงานชาวเมียนมาตามอัตราที่กำหนดไว้เดิม และอนุญาตให้จ้างแรงงานสัญชาติใดก็ได้ตามความเหมาะสมในตำแหน่งผู้จัดการอาวุโส ผู้เชี่ยวชาญด้านเทคนิคและการปฏิบัติการ หรือที่ปรึกษาการลงทุน แต่ยังคงต้องจ้างชาวเมียนมาในตำแหน่งแรงงานไร้ฝีมือ (not require skill) พร้อมกันนี้ได้ยกเลิกการกำหนดอัตราเงินเดือนที่เท่ากันระหว่างลูกจ้างชาวเมียนมาและชาวต่างชาติในตำแหน่งงานเดียวกันไปด้วย ทั้งนี้ การยกเลิกข้อกำหนดดังกล่าวจะดึงดูดแรงงานที่มีความสามารถทั้งชาวเมียนมาและต่างชาติเข้ามาทำงาน ส่งผลให้ธุรกิจดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

¹ การลงทุน 5 ประเภทที่ต้องส่งคำเสนอต่อ MIC ได้แก่ 1) การลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศ 2) การลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ที่มีมูลค่าการลงทุนเกินกว่า 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ 3) การลงทุนในโครงการที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนท้องถิ่น 4) การลงทุนในโครงการที่ใช้ที่ดินหรืออาคารของรัฐ และ 5) การลงทุนในโครงการที่รัฐบาลกำหนดให้ต้องส่งคำเสนอต่อ MIC

อีไอซีมองว่ากฎหมายการลงทุนฉบับใหม่เอื้อประโยชน์ต่อนักลงทุนในหลายด้าน แต่ยังคงมีกฎบางข้อที่ควรปรับปรุง การยกเว้นภาษีภายใต้เงื่อนไขการลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมายและพื้นที่เพื่อการพัฒนา ทำให้นักลงทุนสามารถรับการยกเว้นภาษีสูงสุดถึง 7 ปี (รูปที่ 4) และทำให้การลงทุนไหลเข้าสู่อุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศ รวมทั้งลดการสูญเสียรายได้ภาษีของรัฐจากการลดหย่อนภาษีรูปแบบเก่า อย่างไรก็ตาม ข้อกำหนดบางข้อควรได้รับการพิจารณาแก้ไขปรับปรุง ยกตัวอย่างเช่น การลงทุนในพื้นที่มากกว่า 1 โซนที่ไม่ได้ถูกพิจารณาให้รับสิทธิประโยชน์ตามสัดส่วนการลงทุน แต่กำหนดสิทธิประโยชน์ให้เป็นไปตามการลงทุนในพื้นที่ที่มีการพัฒนามากกว่าซึ่งได้รับสิทธิประโยชน์น้อยกว่า จึงอาจทำให้การกระจายการลงทุนไปยังพื้นที่ด้อยพัฒนาไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร นอกจากนี้ การให้สิทธิการใช้ที่ดินสำหรับชาวต่างชาตยังคงเดิมที่ 50 ปี และสามารถต่อเวลาเช่าเพิ่มเติมได้อีก 2 ครั้ง ครั้งละ 10 ปี ซึ่งการต่อสัญญาเช่าเพิ่มเติมนั้น อาจไม่ดึงดูดการลงทุนเพิ่มมากนัก เนื่องจากธุรกิจส่วนใหญ่ไม่สามารถคืนทุนได้ในระยะเวลาเพียง 10ปี อย่างไรก็ตาม นักลงทุนชาวไทยและต่างชาติต้องตระหนักถึงข้อจำกัดบางประการในการทำธุรกิจในเมียนมา แม้ว่าจะมีการแก้ไขกฎหมายการลงทุนเพื่อให้มีความชัดเจนและเอื้อประโยชน์ต่อการลงทุนมากขึ้น แต่ความล่าช้าในการดำเนินงานของหน่วยงานราชการของเมียนมา และการขาดโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกยังคงเป็นปัญหาที่นักลงทุนชาวต่างชาติต่างต้องเผชิญ นอกจากนี้ เมียนมายังมีการกีดกันการค้าสำหรับนักลงทุนต่างชาติในธุรกิจธนาคารและธุรกิจเทรดดิ้ง ซึ่งนักลงทุนต่างชาติจะต้องศึกษาและวางแผนอย่างรอบคอบเพราะการออกใบอนุญาตให้แก่บริษัทจะพิจารณาเป็นรายกรณีและจำกัดหมวดสินค้าและบริการไม่กี่รายการเท่านั้น

รูปที่ 1: การลงทุนโดยตรงจากต่างชาติในเมียนมา ปี 2012-2016
หน่วย: ดอลลาร์สหรัฐฯ

ที่มา: การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ Myanmar Investment Committee

รูปที่ 2: อุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุน (promoted industry)

ที่มา: การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ Myanmar Investment Committee

รูปที่ 3: พื้นที่เพื่อการพัฒนา (development zone)

ที่มา: ข้อมูลของ Myanmar Investment Committee

รูปที่ 4: สิทธิประโยชน์การลงทุนในอุตสาหกรรมสนับสนุนในแต่ละพื้นที่เพื่อการพัฒนา

ที่มา: การวิเคราะห์โดย EIC จากข้อมูลของ Myanmar Investment Rules 2017