ตามติดมาตรการควบคุมเงินทุนไหลออกจีน

เผยแพร่ใน EIC Outlook ฉบับไตรมาส 2/2017  คลิกอ่านฉบับเต็ม 

ในช่วงกว่า 2 ปีที่ผ่านมา จีนประสบปัญหาเงินทุนไหลออกรุนแรง ส่งผลให้เงินหยวนอ่อนค่ารุนแรงและเงินสำรองระหว่างประเทศลดลงอย่างรวดเร็ว ทางการจีนออกมาตรการเพื่อควบคุมเงินทุนไหลออกครอบคลุมหลายช่องทางมากขึ้น อีกทั้งยังพยายามเพิ่มมาตรการเพื่อดึงดูดการลงทุนในประเทศ โดยเฉพาะการลงทุนในตลาดการเงิน เพื่อลดการขาดดุลในบัญชีเงินทุน ทำให้อีไอซีมองว่ามาตรการเหล่านี้จะช่วยบรรเทาความรุนแรงของเงินทุนไหลออกลงได้

ภาวะเงินทุนไหลออกส่งสัญญาณในปี 2012 และรุนแรงขึ้นในช่วงกลางปี 2014 จนถึงปัจจุบัน โดยมีสาเหตุหลัก 4 ประการ คือ 1) การเก็งกำไรจากการคาดการณ์เงินหยวนอ่อนค่า หลังจากจีนประกาศขยายกรอบการเคลื่อนไหวของเงินหยวนจาก 1% เป็น 2% ในช่วงกลางปี 2014 และปรับลดค่าเงินหยวนลง 1.9% ในช่วงกลางเดือนสิงหาคม 2015 ทำให้มีการคาดการณ์แนวโน้มเงินหยวนอ่อนค่าต่อเนื่องและเกิดการเร่งนำเงินหยวนออกต่างประเทศ 2) การแสวงหาแหล่งลงทุนนอกประเทศของคนจีนรายได้ปานกลางถึงสูง เนื่องจากตลาดอสังหาริมทรัพย์จีนอยู่ในภาวะฟองสบู่และตลาดหุ้นจีนผันผวนสูง ทำให้คนจีนมองหาแหล่งลงทุนใหม่ทดแทน 3) เศรษฐกิจจีนมีแนวโน้มชะลอตัว จากนโยบายปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อลดสัดส่วนการลงทุนซึ่งเดิมเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ โดย IMF คาดว่าเศรษฐกิจจีนจะชะลอตัวต่อเนื่องไปจนถึงปี 2021 สะท้อนโอกาสทำกำไรในจีนที่ลดลง และ 4) การสนับสนุนให้เอกชนและรัฐวิสาหกิจออกไปลงทุนต่างประเทศ เช่น อนุญาตให้สถาบันการเงินปล่อยกู้แก่บริษัทในต่างประเทศในรูปสกุลเงินหยวนได้ (Cross-board RMB lending) หรือ อนุญาตให้รัฐวิสาหกิจไปลงทุนในตลาดทุนต่างประเทศได้ ตามโครงการ Qualified Domestic Institution Investor (QDII) 

ปริมาณเงินทุนไหลออกจำนวนมากจากจีนส่วนหนึ่งเป็นเงินเพื่อเก็งกำไร อันเป็นเหตุให้เงินหยวนอ่อนค่าลงมากและเงินสำรองของประเทศลดลงอย่างรวดเร็ว ในปี 2015-2016 มีเงินทุนไหลออกจากจีนเฉลี่ยสูงถึง 4.9 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปีซึ่งเป็นระดับสูงสุดในประวัติการณ์ โดยส่วนใหญ่เป็นเงินสดเงินฝาก เงินให้กู้ยืม สินเชื่อทางการค้า (trade credit) และเงินลงทุนโดยตรงต่างประเทศ (รูปที่ 4) ทั้งนี้ กว่า 1 ใน 3 ของเงินลงทุนโดยตรงออกไปลงทุนในหมวดการเช่าซื้อและอสังหาริมทรัพย์ เงินที่ไหลออกในปริมาณมากนี้ส่งผลต่อเนื่องให้เงินหยวนอ่อนค่ารุนแรงเฉลี่ยถึง 6.5% แม้จีนจะได้ใช้เงินสำรองประเทศเข้าแทรกแซงไม่ให้เงินอ่อนค่าลงรวดเร็วเกินไป จนทำให้เงินสำรองระหว่างประเทศของจีนในปัจจุบันอยู่ที่ 3 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ลดลงถึง 1 ใน 4 ของระดับสูงสุดที่ 4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในระยะเวลาไม่ถึง 3 ปี อย่างไรก็ตาม ในระยะสั้น เสถียรภาพต่างประเทศของจีนยังอยู่ในระดับมั่นคง โดยสัดส่วนเงินสำรองระหว่างประเทศที่สูงถึง 22 เท่าของมูลนำเข้าและ 3.4 เท่าของหนี้ต่างประเทศระยะสั้น สูงกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศตั้งไว้ที่ 3 เท่าของมูลค่านำเข้า และ 1 เท่าของหนี้ต่างประเทศระยะสั้นตามลำดับ

จีนออกมาตรการเพื่อชะลอเงินทุนไหลออก ครอบคลุมทั้งการควบคุมเงินทุนไหลออกและดึงดูดเงินทุนไหลเข้า โดยด้านป้องกันเงินทุนไหลออกเน้นควบคุมเงินเพื่อเก็งกำไร โดยมาตรการล่าสุดที่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ต้นปี 2017 เป็นต้นมาครอบคลุมเงินทุนไหลออก 2 ช่องทาง คือ 1) การโอนและแลกเปลี่ยนเงิน บุคคลชาวจีนทั่วไปถูกจำกัดการแลกเปลี่ยนเงินตราทุกกรณีไว้ที่ 50,000 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปี และบังคับให้คนจีนเปลี่ยนมาใช้บัตรเครดิตของ UnionPay ซึ่งเป็นธนาคารในประเทศเพื่อให้ตรวจสอบง่ายขึ้น และ 2) การลงทุนโดยตรงต่างประเทศ มีการห้ามรัฐวิสาหกิจซื้ออสังหาริมทรัพย์ต่างประเทศที่มูลค่ามากกว่า 1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และเพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบการลงทุนที่มูลค่าสูง 3 ธุรกรรมสำคัญ คือ การลงทุนต่างประเทศที่มูลค่าสูง การลงทุนที่ไม่เกี่ยวข้องกับธุรกิจหลักของบริษัท และการควบรวมกิจการที่มูลค่าสูง ซึ่งมาตรการเหล่านี้จะทำให้บุคคลและนักธุรกิจชาวจีนนำเงินลงทุนออกนอกประเทศได้ยากขึ้น

ด้านดึงดูดเงินทุนไหลเข้า จีนสนับสนุนการลงทุนทั้งโดยตรงและโดยอ้อมผ่านตลาดการเงินในประเทศ กล่าวคือ ในด้านการลงทุนโดยตรง ตั้งแต่ต้นปี 2017 จีนอนุญาตให้ต่างชาติลงทุนในธุรกิจที่มีความอ่อนไหวได้ อาทิ ขนส่ง สื่อสาร การศึกษา และวัฒนธรรม รวมถึงได้ริเริ่ม Made in China 2025 เพื่อสร้างบรรยากาศการแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันทั้งนักลงทุนในและต่างชาติ การคุ้มครองสิทธิทางปัญญา และอนุญาตให้บริษัทต่างประเทศที่มาลงทุนในจีนสามารถนำกำไรกลับประเทศได้ตามปกติ อีกทั้ง ในด้านการลงทุนในตลาดการเงิน จีนขยายวงเงินลงทุนรายเดือนให้ต่างชาติซื้อหลักทรัพย์ได้เพิ่มขึ้นทั้งในรูปของดอลลาร์สหรัฐฯ และหยวน ตามโครงการ Qualified Foreign Institutional Investor (QFII) และโครงการ Qualified Foreign Institutional Investors (RQFII) ในทางกลับกัน ยังคงจำกัดวงเงินการซื้อขายหลักทรัพย์ของนักลงทุนจีนในต่างชาติที่ปริมาณเท่าเดิม มาตรการเหล่านี้จะเป็นช่วยสนับสนุนเงินทุนไหลเข้าเพื่อทดแทนเงินที่ไหลออก

อีไอซีมองว่ามาตรการควบคุมเงินไหลออกของจีนตรงจุดแต่จะช่วยบรรเทาเงินทุนไหลออกเท่านั้น สะท้อนจากมาตรการที่ออกมาในช่วงปี 2015-2016 สามารถลดปริมาณเงินทุนไหลออกที่เป็นเงินเพื่อเก็งกำไรได้จริง ทั้งเงินสดเงินฝาก และสินเชื่อทางการค้าทำให้คาดการณ์มาตรการในปี 2017 นี้จะสามารถลดปริมาณเงินไหลออกได้เช่นกัน โดยทำให้เงินสดเงินฝาก และการลงทุนโดยตรงในต่างประเทศโดยเฉพาะในภาคอสังหาริมทรัพย์ชะลอลง อย่างไรก็ตาม จีนมีเป้าหมายเปิดเสรีบัญชีเงินทุนโดยสมบูรณ์ในปี 2020 ซึ่งเป็นสัญญาณว่าจีนไม่ได้ต้องการควบคุมเงินทุนทั้งหมด แต่ต้องการชะลอการไหลออกของเงินทุนเพื่อการเก็งกำไรเท่านั้น อันเป็นการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจและอัตราแลกเปลี่ยน ดังนั้น จึงคาดว่าจะยังคงมีเงินทุนไหลออกเพื่อแสวงหาโอกาสการเติบโตในต่างประเทศอยู่ ตามแนวโน้มเศรษฐกิจจีนที่เติบโตในอัตราที่ชะลอตัวตามคาดการณ์การเติบโตทางเศรษฐกิจที่ปีนี้จะเติบโตอยู่ที่ 6.5% ลดลงจากปีก่อนหน้าซึ่งอยู่ที่ 6.7% และคาดการณ์ค่าเงินหยวน ณ สิ้นปี 2017 จะอ่อนค่าลง 4.5% จากปีก่อนมาอยู่ที่ 7.25 หยวนต่อดอลลาร์สหรัฐฯ